طارق محمود اعوان
پاکستان میں حکمرانی پر تحقیق کے دوران میں نے حکومت کے تینوں اداروں کا تفصیلی جائزہ لیا۔ میں نے انتظامیہ، یعنی سیاسی اور بیوروکریٹک ایگزیکٹو دونوں کا مطالعہ کیا، ساتھ ہی مقننہ اور عدلیہ پر بھی تحقیق کی۔ میرا نتیجہ یہ ہے کہ پاکستان میں کوئی مؤثر اصلاحات ممکن نہیں جب تک تینوں ادارے بیک وقت اصلاح نہ کیے جائیں۔ الگ الگ اصلاحات ناکام رہیں گی کیونکہ یہ ادارے ایک دوسرے سے مربوط ہیں۔ پاکستان تب ہی اصلاح کر سکتا ہے جب ایگزیکٹو، مقننہ اور عدلیہ کو ایک ساتھ مضبوط کیا جائے۔ یہ اس لیے ضروری ہے کہ پاکستان میں پارلیمانی نظام ہے، جہاں ایگزیکٹو مقننہ سے وجود میں آتا ہے۔ وفاقیت عدلیہ کے کردار کو مزید مضبوط کرتی ہے، جو آئین کے تحفظ، بنیادی حقوق کے نفاذ، اور دیگر عدالتی فرائض کے ذریعے کام کرتی ہے۔
تقریباً ایک دہائی کی تحقیق سے میں نے پاکستان میں حکمرانی کا ایک بنیادی مسئلہ شناخت کیا۔ آئین کا آرٹیکل 1 پاکستان کو وفاقی جمہوریہ کے طور پر بیان کرتا ہے۔ وفاقیت کا مطلب ہے کہ اختیارات مرکز اور صوبوں کے درمیان تقسیم ہوں۔ جمہوریہ ہونے کے ناطے پاکستان میں خودمختاری اللہ کی ہے، جو عوام کو سونپی گئی ہے اور عوام اپنے منتخب نمائندوں کے ذریعے اسے استعمال کرتے ہیں۔ یہ آئینی بنیادیں ہیں اور تمام اصلاحات کو انہی کا احترام کرنا ہوگا۔ جمہوریت، آزاد انتخابات اور منتخب نمائندوں کے ذریعے نمائندگی ضروری ہیں۔ پاکستان کا بحران یہ ہے کہ 78 سال بعد بھی ایک مکمل فعال جمہوری نظام قائم نہیں ہو سکا، اور آزاد و منصفانہ انتخابات مستقل مزاجی سے نہیں ہو رہے۔
وفاقیت خاص طور پر اہم ہے کیونکہ یہ مقننہ، ایگزیکٹو اور عدلیہ کو مربوط کرتی ہے۔ سینیٹر ضمیر احمد نے عدالتی وفاقیت کی وضاحت کرتے ہوئے کہا کہ صوبائی اور وفاقی عدالتوں کے پاس الگ عدالتی اختیارات ہونے چاہئیں۔ مقننہ میں وفاقیت اس بات کو یقینی بناتی ہے کہ ایگزیکٹو اختیارات منتخب اسمبلیوں سے نکلیں۔ وفاقیت صرف سیاسی ماڈل نہیں بلکہ حکمرانی کا ماڈل ہے، جس میں معیشت، شناخت، اختیارات کی منتقلی اور سماجی معاہدے شامل ہیں۔ پاکستان کے دانشور اور قیادت حقیقی وفاقیت نافذ کرنے میں بار بار ناکام رہے ہیں۔
عملی طور پر یہ مسئلہ واضح ہے۔ پاکستان میں قانون سازی اور مالی وفاقیت موجود ہے، لیکن انتظامی وفاقیت نہیں ہے۔ بیوروکریسی یک طرفہ (یونٹری) رہتی ہے۔ آئین کے شیڈول 4 میں وفاقی قانون سازی کے اختیارات دو فہرستوں میں تقسیم ہیں۔ پہلی فہرست میں 59 شقیں ہیں، دوسری میں 18۔ دوسری فہرست کونسل آف کامن انٹرسٹس سے متعلق ہے، جو مرکز اور صوبوں کو جوڑتی ہے۔ باقی اختیارات صوبوں کے پاس ہیں، مگر صوبائی انتظامیہ میں اکثر وفاقی افسر تعینات ہوتے ہیں۔
وفاقی افسر، جیسے پی اے ایس، پی ایس پی اور دیگر خدمات کے اہلکار، صوبائی عہدوں پر فائز ہوتے ہیں۔ یہ افسر بیوروکریٹک ایگزیکٹو کا حصہ ہیں، لیکن صوبے کے سیاسی ایگزیکٹو کے تابع نہیں ہیں۔ پارلیمانی نظام میں سیاسی اور بیوروکریٹک ایگزیکٹو کو ایک دوسرے کی تکمیل کرنی چاہیے، جو یہاں نہیں ہو رہا۔ صوبوں میں وفاقی افسر اکثر اسلام آباد کے احکامات پر عمل کرتے ہیں نہ کہ صوبائی کابینہ کے۔ اگر صوبائی وزیر اعلیٰ وفاقی حکومت کے مخالف پارٹی سے تعلق رکھتا ہو، تو صوبے میں تعینات وفاقی افسران صوبائی اختیارات کو کمزور کر سکتے ہیں، جو ایگزیکٹو حکمرانی کے تصور کو متاثر کرتا ہے۔
یہ مسئلہ مقننہ تک بھی پھیلا ہوا ہے۔ صوبائی اسمبلیوں کے پاس قانون سازی کے اختیارات ہیں، لیکن صوبوں میں وفاقی افسران اسمبلیوں کے تابع نہیں ہیں۔ وہ صوبائی قانون کے پابند نہیں ہیں، عوامی مالیاتی کمیٹی میں طلب نہیں کیے جا سکتے، اور ان کے تقرر و شرائط وفاقی حکومت طے کرتی ہے۔ اگر وہ ناکام ہوں یا بدعنوانی کریں، تو نہ صوبائی ایگزیکٹو نہ مقننہ انہیں جوابدہ ٹھہرا سکتے ہیں۔ بیوروکریسی ایک علیحدہ اتھارٹی بن جاتی ہے، جو صوبوں سے آزاد ہوتی ہے۔
یک طرفہ بیوروکریسی مقامی حکومت کو بھی کمزور کرتی ہے۔ وفاقی افسر اکثر مقامی حکومت کے نظام چلاتے ہیں، جو اصل میں کمیونٹی کی خدمت اور صوبائی اختیارات کے تحت کام کرنا چاہیے۔ وفاقی افسر مقامی اور صوبائی ایگزیکٹو دونوں کو نظرانداز کرتے ہیں اور صرف وفاقی ادارے کے تابع رہتے ہیں۔ مقامی حکومت غیر مؤثر بن جاتی ہے اور اختیارات کی منتقلی کے اصول متاثر ہوتے ہیں۔
یہ مسئلہ حکمرانی کے ہر درجے کو متاثر کرتا ہے۔ صوبائی سیاسی ایگزیکٹو وفاقی بیوروکریٹس کو کنٹرول نہیں کر سکتا، مقننہ ان پر نگرانی نہیں کر سکتی، عدلیہ مداخلت کر سکتی ہے لیکن صوبائی قانون نافذ نہیں کر سکتی۔ اس طرح جوابدہی بکھری ہوئی ہے اور حکمرانی متاثر ہوتی ہے۔ پاکستان وفاقی نام سے وفاقی ہے لیکن عملی طور پر یک طرفہ ہے۔
اس مسئلے کے حل کے لیے انتظامی وفاقیت لازمی ہے۔ صوبائی ایگزیکٹو کے پاس صوبائی افسران پر اختیار ہونا چاہیے۔ وفاقی افسر صرف وفاقی سیاسی احکامات پر عمل کریں۔ جوابدہی آئینی ڈیزائن کے مطابق ہونی چاہیے۔ قانون سازی کے اختیارات ایگزیکٹو اختیارات کے مطابق ہوں۔ مقامی حکومت کو وفاقی بیوروکریسی سے آزاد کر کے کام کرنے کی طاقت دی جائے۔ ان تبدیلیوں کے بغیر پاکستان حکمرانی کے بحران کا سامنا کرتا رہے گا۔
عدلیہ کی اصلاح بھی ضروری ہے۔ عدالتی وفاقیت کو مضبوط کرنا ہوگا تاکہ صوبائی اور وفاقی عدالتیں آئینی حدود کا احترام کریں۔ پارلیمنٹ کو یقینی بنانا ہوگا کہ مقننہ، ایگزیکٹو اور بیوروکریسی ہم آہنگ ہوں۔ ایک ادارے میں اصلاح تب کامیاب نہیں ہو سکتی جب باقی ادارے غیر تبدیل رہیں۔ حکمرانی ایک نظام ہے، اور الگ تھلگ تبدیلی ساختی کمزوری حل نہیں کر سکتی۔
پاکستان میں یک طرفہ بیوروکریسی بنیادی مسئلے کی نمائندگی کرتی ہے۔ یہ جمہوریت، اختیارات کی منتقلی اور جوابدہی کو کمزور کرتی ہے۔ جب تک وفاقی افسران صوبوں سے ہٹائے نہیں جاتے اور مقامی حکومتیں فعال کنٹرول حاصل نہیں کرتیں، پاکستان مؤثر حکمرانی حاصل نہیں کر سکتا۔ یہ اصلاح اختیاری نہیں، بلکہ فعال وفاقی جمہوریہ کے لیے بنیاد ہے۔ بغیر اس مسئلے کے حل کے، حکمرانی کا بحران جاری رہے گا، عوامی اعتماد ختم ہوگا اور ادارہ جاتی کارکردگی متاثر ہوگی۔
پاکستان میں حقیقی اصلاح کے لیے ایگزیکٹو، مقننہ اور عدلیہ میں مربوط اصلاحات ضروری ہیں، جو وفاقیت اور جمہوری اصولوں پر مبنی ہوں۔ انتظامی وفاقیت کو یک طرفہ بیوروکریسی کی جگہ لینی چاہیے۔ تب ہی پاکستان ایک آئینی وفاقی ریاست کی طرح کام کر سکتا ہے، جہاں اختیارات تقسیم ہوں، جوابدہی موجود ہو اور حکمرانی عوام کے لیے مؤثر ہو۔
