طارق محمود اعوان
کسی بھی وفاقی پارلیمانی نظام میں قانون ساز ادارے کے دو بنیادی فرائض ہوتے ہیں۔ پہلا، انہیں وہ قوانین بنانا ہوتے ہیں جو ان کے دائرہ اختیار میں آتے ہیں۔ دوسرا، یہ کہ وہ ایگزیکٹو (حکومتی انتظامیہ) کو ان اختیارات کے استعمال کے لیے جوابدہ ٹھہراتے ہیں جو انہیں قانون سازی کے لیے دیے گئے ہیں۔ پاکستان میں یہ دونوں فرائض آئینی نظام کے تحت تقسیم کیے گئے ہیں، جو وفاقی اور صوبائی اختیارات کی وضاحت کرتا ہے۔ آئین صوبوں کو شیڈول چہارم کے مطابق باقی ماندہ موضوعات پر وسیع قانون سازی کے اختیارات دیتا ہے۔ ساتھ ہی آرٹیکل 130(6) اور 140اے اس بات پر زور دیتے ہیں کہ صوبائی ایگزیکٹو اور مقامی حکومتیں صوبائی اسمبلی کے سامنے جوابدہ رہیں۔
نظریاتی طور پر یہ نظام بہتر لگتا ہے، لیکن پنجاب اسمبلی کی حقیقی صورتحال اس کے برعکس ہے۔ پنجاب اسمبلی شاید پاکستان میں سب سے کمزور جمہوری ادارہ ہے، اور دیگر صوبائی اسمبلیوں کی صورت بھی اسی طرح ہے۔ یہ کمزوری اتفاقی نہیں بلکہ حکومتی نظام کی ساخت میں شامل ہے۔ اسمبلی کے پاس آئینی اختیارات موجود ہیں کہ وہ قانون بنا سکے اور ایگزیکٹو کو جوابدہ ٹھہرا سکے، لیکن اسے اپنے اختیارات نافذ کرنے کی ادارہ جاتی طاقت حاصل نہیں۔ صوبائی نظام کی پوری ساخت اس طرح ترتیب دی گئی ہے کہ اسمبلی صرف علامتی حیثیت رکھتی ہے۔ اسے قانون بنانے اور ایگزیکٹو کی نگرانی کا کام سونپا گیا ہے، لیکن اس کے ہاتھ باندھے ہوئے ہیں کیونکہ جس ایگزیکٹو کی نگرانی اس سے متوقع ہے، وہ اسمبلی کے مطابق کام نہیں کرتا۔
اس اسمبلی کے دو بنیادی اختیارات ہیں: پہلا، یہ تمام باقی ماندہ موضوعات پر قانون بنا سکتی ہے جو وفاقی فہرست میں شامل نہیں ہیں۔ دوسرا، یہ سیاسی اور بیوروکریٹک ایگزیکٹو کو ان قوانین کے نفاذ کے لیے جوابدہ ٹھہرا سکتی ہے۔ اسمبلی کے پاس متعدد جوابدہی کے آلات موجود ہیں: سوالات کے سیشن، ایجنڈا موشنز، محکموں سے سوال، کمیٹی نظام، اور پبلک اکاؤنٹس کمیٹی کے ذریعے آڈٹ۔ یہ آلات صرف کاغذ پر موجود ہیں، لیکن طاقت کی ساخت انہیں مؤثر نہیں ہونے دیتی۔ کمیٹیاں اہم افسران کو طلب نہیں کر سکتیں، ارکان اسمبلی سب سے طاقتور افسران سے سوال نہیں کر سکتے، اور نگرانی صرف ظاہری ہوتی ہے۔
پنجاب اسمبلی برسوں سے آزاد قانون سازی کا اختیار استعمال نہیں کر سکی۔ نجی رکن کے بل شاذ و نادر ہی قانون بنتے ہیں۔ پبلک بل زیادہ تر ایجنسیوں سے آتے ہیں، کابینہ انہیں منظور کرتی ہے، بیوروکریسی ڈرافٹ کرتی ہے اور اسمبلی صرف مہر لگاتی ہے۔ اس کا مطلب ہے کہ قانون سازی میں آزادی محدود ہے اور اسمبلی حقیقی معنوں میں قانون ساز ادارہ نہیں ہے، بلکہ وہ ایک ایسا پلیٹ فارم ہے جہاں پہلے سے تیار شدہ فیصلے رسمی عمل سے منظور کیے جاتے ہیں۔
ایگزیکٹو جوابدہی اور بھی کمزور ہے۔ پنجاب اسمبلی چیف سیکرٹری کو جوابدہ نہیں ٹھہرا سکتی، کیونکہ وہ وفاقی سروس کا افسر ہے۔ یہ پاکستان ایڈمنسٹریٹو سروس یا پولیس سروس کے افسران سے سوال نہیں کر سکتی جو صوبے چلاتے ہیں۔ یہ انتظامی ناکامیوں کی وضاحت نہیں مانگ سکتی، اختیار کے غلط استعمال کے لیے ذمہ داری نہیں عائد کر سکتی، اور پبلک اکاؤنٹس کمیٹیاں وفاقی افسران کو طلب نہیں کر سکتیں۔ اس وجہ سے صوبائی نگرانی کا نظام مکمل طور پر متاثر ہے۔
یہ مسئلہ مقامی سطح پر اور بھی پیچیدہ ہو جاتا ہے۔ آرٹیکل 140اے سیاسی، مالی اور انتظامی اختیارات کی منتقلی کا تقاضا کرتا ہے۔ مقامی حکومتیں فیصلے کرنے، وسائل کے انتظام، اور اپنے افسران کو جوابدہ بنانے کی طاقت رکھنی چاہیے۔ لیکن پنجاب میں ضلع کی حکومتیں زیادہ تر وفاقی افسران کے زیر انتظام چلتی ہیں، جو نہ صوبے، نہ اسمبلی، اور نہ ہی مقامی حکومتوں کے سامنے جوابدہ ہیں۔ وہ صرف وفاقی انتظامی ڈویژن کو اپنی خدمات کی شرائط کے حوالے سے رپورٹ کرتے ہیں۔ اس وجہ سے، صوبہ، اسمبلی، اور مقامی حکومتیں انہیں کنٹرول نہیں کر سکتیں۔ جمہوری نظام بے معنی ہو جاتا ہے جب عمل درآمد کرنے والے منتخب اداروں کے جوابدہ نہ ہوں۔
سیاسی ایگزیکٹو اور بیوروکریٹک ایگزیکٹو کے درمیان یہ عدم ہم آہنگی پوری حکمرانی کے مقصد کو تباہ کر دیتی ہے۔ وزیراعلیٰ صوبے کو چلانے کا ذمہ دار ہے، کابینہ پالیسی مقرر کرتی ہے، اور اسمبلی اختیارات کی نگرانی کرتی ہے۔ لیکن جب ضلع یا محکموں کے افسران وفاقی سروس کے ہیں اور صوبائی اختیار کے سامنے جوابدہ نہیں ہیں، تو کوئی کردار پورا نہیں ہو سکتا۔ وزیراعلیٰ انہیں ہٹا نہیں سکتا، کابینہ سوال نہیں کر سکتی، اسمبلی ان پر کارروائی نہیں کر سکتی، ان کی بدعنوانی یا غفلت نہیں روکی جا سکتی۔اس وجہ سے تمام جوابدہی کے آلات بے اثر ہو جاتے ہیں اور نظام ناکام ہو جاتا ہے۔
کبھی کبھار، جب وفاق اور صوبے میں حکومت ایک ہی پارٹی کی ہو، کچھ مسائل غیر رسمی سیاسی چینلز کے ذریعے حل ہو جاتے ہیں۔ لیکن یہ حقیقی ساختی جوابدہی نہیں بلکہ وقتی انتظام ہے۔ یہ مستحکم حکمرانی، قانونی جوابدہی یا اداروں کی مضبوطی پیدا نہیں کرتا، بلکہ سیاسی ہم آہنگی پر انحصار پیدا کرتا ہے۔ حکومتیں بدلنے پر نظام دوبارہ ناکام ہو جاتا ہے۔
اصل مسئلہ ساختی عدم ہم آہنگی ہے۔ صوبائی سیاسی ایگزیکٹو اور وفاقی بیوروکریٹک ایگزیکٹو ایک جیسے نہیں ہیں۔ وفاقی بیوروکریٹک ایگزیکٹو صوبائی اسمبلی کے مطابق کام نہیں کرتا۔ افسران جو صوبائی پالیسی نافذ کرتے ہیں، انہیں صوبائی سروس سے ہونا چاہیے جو منتخب حکومت کے تابع ہو۔ یہ ہم آہنگی آئینی نظام میں جڑیں پکڑنی چاہیے۔ آئین صوبوں کو اپنی ایگزیکٹو چلانے کا اختیار دیتا ہے اور توقع رکھتا ہے کہ صوبائی افسران ان موضوعات پر کام کریں گے اور اسمبلی جوابدہی کرے گی۔ پنجاب میں یہ سب نہیں ہو رہا، اور یہی بنیادی مسئلہ ہے۔
پنجاب اسمبلی کو مضبوط بنانے کے لیے اصلاحات کا آغاز ایگزیکٹو ہم آہنگی سے ہونا چاہیے۔ سیاسی ایگزیکٹو اور بیوروکریٹک ایگزیکٹو کو ہم آہنگ ہونا چاہیے۔ صوبائی سروس مضبوط ہونی چاہیے، وہ صوبائی قانون میں جڑیں رکھے، وزیراعلیٰ اور کابینہ کے سامنے جوابدہ ہو، اور اسمبلی کی نگرانی میں ہو۔ تب کمیٹیاں مؤثر ہو سکتی ہیں، پبلک اکاؤنٹس کمیٹی افسران کو جوابدہ ٹھہرا سکتی ہے، سوالات کے جواب دیے جا سکتے ہیں، اور بدعنوانی کنٹرول ہو سکتی ہے۔ تب ہی صوبائی حکمرانی کا نظام مؤثر ہو سکتا ہے۔
پنجاب اسمبلی کو مضبوط کرنا صرف صوبائی ضرورت نہیں بلکہ قومی ضرورت بھی ہے۔ کمزور صوبائی اسمبلی وفاقی ڈھانچے کو کمزور کرتی ہے، مقامی حکومتوں کو کمزور کرتی ہے، جمہوری جوابدہی اور سروس فراہمی کو کمزور کرتی ہے۔ ایگزیکٹو ہم آہنگی کے بغیر اسمبلی صرف علامتی ادارہ رہے گی، لیکن ہم آہنگی کے ساتھ یہ آئینی ادارہ بن سکتی ہے، جو حکمرانی، جوابدہی، اور عوامی خدمت کو مؤثر بنا سکتی ہے۔
