از قلم: شعبہ تحقیق، ریپبلک پالیسی
وفاقی وزیرِ داخلہ محسن نقوی کے نواب شاہ کے غیر اعلانیہ دورے اور صدرِ مملکت آصف علی زرداری سے مبینہ ملاقات نے پاکستان کی ممکنہ سیاسی اور انتظامی تنظیمِ نو سے متعلق قیاس آرائیوں کو پھر سے ہوا دے دی ہے۔ نئے صوبوں کے قیام اور مجوزہ ریفرنڈم کی بازگشت کے پسِ پردہ ایک زیادہ بنیادی سوال پوشیدہ ہے: کیا ملک اپنے نظامِ حکمرانی میں واقعی اصلاح لا سکتا ہے جب تک مرکز اور صوبائی دارالحکومتوں میں اختیارات کے ارتکاز اور مقامی حکومتوں کی مسلسل کمزوری کا تدارک نہ کیا جائے؟
وفاقی وزیرِ داخلہ محسن نقوی کے جمعرات کی شب نواب شاہ کے اچانک دورے نے ملکی سیاسی ڈھانچے کی ممکنہ تبدیلی اور مستقبل کے نظامِ حکومت سے متعلق جاری بحث میں ایک نیا پہلو شامل کر دیا ہے۔ ذرائع ابلاغ کی اطلاعات کے مطابق، محسن نقوی اسلام آباد سے خصوصی طیارے کے ذریعے نواب شاہ پہنچے اور زرداری ہاؤس میں صدر آصف علی زرداری سے تقریباً انسٹھ منٹ طویل ملاقات کی۔
مقامی ذرائع کے حوالے سے سامنے آنے والی اطلاعات کے مطابق اس ملاقات میں نئے صوبوں کے قیام، اس معاملے پر عوامی رائے شماری کرانے کے امکان اور جمعیت علمائے اسلام فضل الرحمان کے خلاف ممکنہ کارروائی جیسے امور پر بات چیت ہوئی۔ یہ بھی کہا جا رہا ہے کہ وزیرِ داخلہ کسی اہم قومی شخصیت کا پیغام لے کر گئے تھے اور انہوں نے صدرِ مملکت کو اعتماد میں لینے کی کوشش کی۔ تاہم، نہ تو اس مبینہ پیغام اور نہ ہی ملاقات کے ایجنڈے کی سرکاری سطح پر تصدیق کی گئی ہے۔
اس ملاقات کی اصل اہمیت کسی حتمی پالیسی فیصلے میں نہیں بلکہ اس سیاسی ماحول میں ہے جس میں یہ رابطہ ہوا ہے۔ پاکستان میں انتظامی ڈھانچے کی ازسرِ نو تشکیل پر بحث ایک بار پھر زور پکڑ رہی ہے، اور اعلیٰ سیاسی حلقے بھی بتدریج اس حقیقت کو تسلیم کر رہے ہیں کہ موجودہ بندوبست عوام کو مؤثر خدمات فراہم کرنے میں ناکام رہا ہے۔
سیاسی تبدیلی یا انتظامی ڈھانچے کی اصلاح؟
یہ ملاقات ایسے وقت میں ہوئی ہے جب محسن نقوی نے حال ہی میں پاکستان پیپلز پارٹی کے چیئرمین بلاول بھٹو زرداری کے اس مؤقف سے اتفاق کیا تھا کہ موجودہ نظام کو ازسرِ نو ترتیب دینے کی ضرورت ہے۔
بلاول بھٹو زرداری نے دلیل دی تھی کہ پاکستان کے سیاسی اور معاشی مسائل اس بات کے متقاضی ہیں کہ ملک چلانے کے طریقے پر بنیادی نظرِ ثانی کی جائے۔ انہوں نے ایک ایسے نظام کا مطالبہ کیا تھا جس میں طاقتور کاروباری اور تجارتی مفادات کے بجائے عوامی مفادات قومی ترجیحات کا تعین کریں، جبکہ معاشی مشکلات سے نمٹنے کے لیے سیاسی اتحاد کو ناگزیر قرار دیا تھا۔
بعد ازاں محسن نقوی نے وضاحت کی کہ بلاول کی مراد بنیادی طور پر سیاسی نظام کی اصلاح تھی، جبکہ ان کی اپنی تجویز مجموعی انتظامی ڈھانچے کی وسیع تر تنظیمِ نو سے متعلق ہے۔ انہوں نے یہ مؤقف بھی اختیار کیا کہ متعلقہ سیاسی جماعتوں کی رضامندی کے بغیر کوئی فیصلہ نہیں کیا جائے گا اور حکومتی اتحادیوں کے درمیان کسی ممکنہ اختلاف کی قیاس آرائیوں کو مسترد کر دیا۔
یہ فرق نہایت توجہ طلب ہے۔ سیاسی اصلاحات اور انتظامی اصلاحات آپس میں جڑی ضرور ہیں، لیکن یہ ایک دوسرے کا متبادل نہیں ہیں۔ محض سیاسی قیادت یا اتحادی بندوبست کی تبدیلی سے وہ ادارے خود بخود بہتر نہیں ہو جاتے جو عوامی خدمات کی فراہمی کے ذمہ دار ہیں۔ اسی طرح، محض نئی انتظامی اکائیاں بنا دینے سے بہتر حکمرانی کی ضمانت نہیں مل سکتی جب تک اختیارات، مالی وسائل اور احتساب کی منصفانہ تقسیم نہ کی جائے۔
پاکستان کا بحران بنیادی طور پر ادارہ جاتی ہے۔ اس کی جڑیں فیصلہ سازی کے اختیارات کے شدید ارتکاز، کمزور انتظامی احتساب، نچلی سطح پر مالی خود مختاری کے فقدان اور شہریوں کی ضروریات پوری کرنے میں سرکاری اداروں کی بے بسی میں پیوست ہیں۔ اس لیے نظام کی حقیقی اصلاح کے لیے محض بند کمروں کے سیاسی مذاکرات کے بجائے ریاستی ڈھانچے کی بنیادوں کو درست کرنا ہوگا۔
نئے صوبوں پر دوبارہ چھڑنے والی بحث
نئے صوبوں یا مزید انتظامی اکائیوں کے قیام سے متعلق محسن نقوی کی تجویز پہلی بار اکتیس جولائی کو اس وقت نمایاں ہوئی تھی جب انہوں نے اسلام آباد میں پاکستان معاشی سربراہی اجلاس سے خطاب کرتے ہوئے کہا تھا کہ دہائیوں کی ناقص کارکردگی کے بعد موجودہ نظامِ حکمرانی عملاً ناکام ہو چکا ہے۔ ان کا استدلال تھا کہ عوامی خدمات کی بہتری، بروقت انصاف کی فراہمی اور نوجوانوں کے لیے مواقع پیدا کرنے کے لیے اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی ناگزیر ہے۔
اس تجویز پر ملا جلا ردِعمل سامنے آیا۔ پاکستان مسلم لیگ نواز کے متعدد رہنماؤں نے محسن نقوی پر تنقید کرتے ہوئے سوال اٹھایا کہ وہ خود اسی نظام کے ذریعے اعلیٰ وفاقی عہدے تک پہنچے ہیں، لہٰذا انہیں اسے چیلنج کرنے کا کیا اختیار ہے۔ وزیراعظم کے معاونِ خصوصی رانا ثناء اللہ نے کہا کہ اصلاحات کا آغاز خود وزیرِ داخلہ کی اپنی وزارت سے ہونا چاہیے، جبکہ وزیرِ دفاع خواجہ آصف نے نظام کی تنظیمِ نو کے وسیع تر تصور کی حمایت کی۔
حالیہ اطلاعات کے مطابق ملک کو بارہ صوبوں میں تقسیم کرنے کی تجویز زیرِ غور ہے، جسے ممکنہ طور پر ملک گیر عوامی رائے شماری اور مجوزہ اٹھائیسویں آئینی ترمیم سے جوڑا جا رہا ہے۔ تاہم، کسی بھی ایسے منصوبے کے خدوخال ابھی واضح نہیں ہیں اور نہ ہی کوئی باضابطہ آئینی خاکہ سامنے آیا ہے۔
اس بحث کے سیاسی اثرات بالخصوص سندھ میں نہایت حساس ہیں، جہاں پاکستان پیپلز پارٹی صوبے کی کسی بھی تقسیم کی مسلسل مخالفت کرتی آ رہی ہے۔ چار ستمبر کو سندھ اسمبلی نے صوبے کی تقسیم یا اس کی حدود میں نئی انتظامی اکائیاں بنانے کی کسی بھی کوشش کو مسترد کرنے کی قرارداد منظور کی تھی، جبکہ وزیراعلیٰ مراد علی شاہ نے واضح کیا تھا کہ صوبے کی جغرافیائی وحدت پر کوئی سمجھوتہ نہیں ہوگا۔ دوسری جانب متحدہ قومی موومنٹ پاکستان کے رہنما مصطفیٰ کمال بالخصوص سندھ میں نئے صوبوں کے قیام کا مطالبہ دہراتے آ رہے ہیں۔ یہ اختلاف صوبائی شناخت، انتظامی کارکردگی اور سیاسی اختیارات کی تقسیم سے متعلق متضاد تصورات کی عکاسی کرتا ہے۔
عوامی رائے شماری آئین کا متبادل نہیں بن سکتی
یہ تجویز کہ نئے صوبوں کے قیام پر عوامی رائے جاننے کے لیے ریفرنڈم کرایا جا سکتا ہے، اس بحث میں ایک نیا پہلو لے آئی ہے۔ رائے شماری شہریوں کو اپنی پسند کے اظہار کا موقع ضرور دے سکتی ہے، لیکن یہ تنہا وفاق کے آئینی ڈھانچے کو تبدیل نہیں کر سکتی۔
پاکستان کا آئین صوبائی حدود میں تبدیلی کے لیے ایک واضح اور سخت طریقہ کار طے کرتا ہے۔ آئین کے آرٹیکل دو سو انتالیس کے تحت کسی بھی آئینی ترمیم کے لیے پارلیمنٹ کے دونوں ایوانوں کی کل رکنیت کی کم از کم دو تہائی اکثریت کی منظوری لازم ہے۔ مزید برآں، اگر کسی ترمیم کے ذریعے کسی صوبے کی حدود تبدیل کرنا مقصود ہو، تو متعلقہ صوبائی اسمبلی کی کل رکنیت کی دو تہائی اکثریت سے اس کی منظوری بھی لازمی شرط ہے۔
نتیجتاً، محض عوامی ووٹ کے ذریعے نئے صوبے کے قیام سے متعلق آئینی تقاضوں کو نظر انداز نہیں کیا جا سکتا، اور نہ ہی کوئی انتظامی اعلان یا سیاسی معاہدہ پارلیمانی اور صوبائی اسمبلیوں کی آئینی منظوری کا متبادل بن سکتا ہے۔ رائے شماری کسی تجویز کو جمہوری جواز تو دے سکتی ہے، مگر وفاق کی جغرافیائی ساخت سے جڑے کسی بھی فیصلے میں آئینی عمل ہی فیصلہ کن حیثیت رکھتا ہے۔
گمشدہ سوال: مقامی حکومتیں کہاں ہیں؟
نئے صوبوں پر جاری یہ بحث ایک ایسے خطرے کی طرف بڑھ رہی ہے جہاں اصل بیماری کا علاج کیے بغیر محض انتظامی ڈھانچے کی ظاہری شکل بدلنے کی کوشش کی جائے۔ ہمارے نظامِ حکمرانی کی سب سے بڑی کمزوری بااختیار مقامی حکومتوں کی عدم موجودگی ہے۔
ملک آئینی طور پر تو وفاقی ڈھانچہ رکھتا ہے، مگر سیاسی، انتظامی اور مالیاتی اختیارات کی اصل تقسیم شدید مرکزیت کا شکار ہے۔ حتیٰ کہ جہاں صوبائی حکومتوں کو وسیع آئینی اختیارات حاصل ہیں، وہاں بھی وہ منتخب مقامی اداروں کو حقیقی اختیار منتقل کرنے سے گریزاں رہی ہیں۔
یہ صورتحال ایک کھلے تضاد کو جنم دیتی ہے۔ سیاسی رہنما دلیل دیتے ہیں کہ موجودہ صوبے انتظامی لحاظ سے بہت بڑے ہیں اس لیے چھوٹی اکائیوں کی ضرورت ہے، لیکن یہی سیاسی نظام ان صوبوں کے اندر مستحکم، خود مختار اور جوابدہ مقامی حکومتیں قائم کرنے میں بار بار ناکام رہا ہے۔ اگر اصل مقصد حکومت کو عوام کے قریب لانا ہے، تو پھر یہ بحث صرف نئے صوبوں کے قیام تک کیوں محدود رہے؟
ایک نیا صوبہ رقبے میں چھوٹا ضرور ہو سکتا ہے، مگر وہ وفاق اور موجودہ صوبوں کی طرح اختیارات کے ارتکاز کو ہی دہرا سکتا ہے۔ نیا صوبائی دارالحکومت، نیا سیکرٹریٹ اور نئی افسرشاہی خود بخود فیصلہ سازی کو عام شہری کے قریب نہیں لے آتی۔ اختیارات کی منتقلی کا اصل امتحان یہ ہے کہ آیا مقامی سطح پر منتخب نمائندوں کے پاس بلدیاتی خدمات، تعلیم، بنیادی صحت، مقامی بنیادی ڈھانچے، زمین کے استعمال اور صفائی ستھرائی جیسے روزمرہ زندگی سے جڑے امور پر حقیقی اختیار موجود ہے یا نہیں۔ آئین کا آرٹیکل ایک سو چالیس الف مقامی حکومتوں کے قیام اور انہیں سیاسی، انتظامی و مالیاتی اختیارات سونپنے کا پابند بناتا ہے، مگر یہ آئینی وعدہ تاحال ادھورا ہے۔
صرف نئے صوبے بحران کا حل نہیں
اضافی صوبوں کے حق میں دیے جانے والے دلائل کو یکسر مسترد نہیں کیا جا سکتا۔ پاکستان کی آبادی میں بے پناہ اضافہ ہوا ہے، شہری مراکز پھیل چکے ہیں اور موجودہ صوبائی حکومتوں پر انتظامی دباؤ پیچیدہ تر ہو گیا ہے۔ چھوٹے صوبے ممکنہ طور پر بہتر نمائندگی اور عوامی خدمات کی رسائی کو آسان بنا سکتے ہیں۔
تاہم، یہ فوائد خود بخود حاصل نہیں ہوتے۔ نئے صوبوں کے قیام کے لیے وسیع ادارہ جاتی، مالیاتی اور انتظامی بندوبست درکار ہوں گے۔ صوبائی حدود، محاصل کی تقسیم، سرکاری ملازمتوں، قدرتی وسائل، قانون ساز نمائندگی اور موجودہ اثاثوں کی تقسیم جیسے پیچیدہ سوالات حل کرنا ہوں گے۔ اس بات کا بھی شدید خدشہ موجود ہے کہ نئے صوبوں کے قیام سے افسرشاہی کی مرکزیت کم ہونے کے بجائے حکومت کی ایک اور مہنگی پرت وجود میں آ جائے۔ اگر چھوٹی اکائیوں میں بھی وہی پرانا انتظامی کلچر، سیاسی اقربا پروری اور ادارہ جاتی کمزوریاں دہرائی گئیں، تو ریاست زیادہ مؤثر ہونے کے بجائے محض زیادہ مہنگی ہو جائے گی۔
لہٰذا اصل مسئلہ حکومت کی ساخت اور اختیارات کی واضح تقسیم کا ہے۔ پاکستان کو وفاق، صوبوں اور مقامی حکومتوں کے درمیان ذمہ داریوں کی واضح حد بندی اور ایسے مالیاتی انتظامات کی ضرورت ہے جو ہر سطح کو اس کے آئینی فرائض ادا کرنے کے قابل بنائیں۔
اصلاحات کا سیاسی امتحان اور جمہوری مستقبل
محسن نقوی اور آصف علی زرداری کی مبینہ ملاقات اس لیے سیاسی اہمیت رکھتی ہے کہ وفاق کی تنظیمِ نو کی کسی بھی تجویز کے لیے غیر معمولی وسیع سیاسی اتفاقِ رائے درکار ہوگا۔ سندھ کی جغرافیائی وحدت پر پیپلز پارٹی کا دو ٹوک مؤقف، متحدہ قومی موومنٹ پاکستان کے مطالبات، مسلم لیگ نواز کے اندر موجود مختلف آراء اور دیگر جماعتوں کے تحفظات اس معاملے کو نہایت حساس بنا دیتے ہیں۔
آئینی اور انتظامی تنظیمِ نو محض بند کمروں کے مذاکرات سے کامیاب نہیں ہو سکتی۔ اس کے لیے کھلی عوامی بحث، شفاف تجاویز، ادارہ جاتی مشاورت اور مجوزہ فوائد کی واضح وضاحت ضروری ہے۔ سیاسی جماعتوں کو نعروں سے آگے بڑھ کر بنیادی سوالات کے جواب دینے ہوں گے کہ نئے صوبے حکمرانی کی کن ناکامیوں کا حل پیش کریں گے، مالی وسائل کیسے تقسیم ہوں گے اور مقامی حکومتوں کو کون سے اختیارات منتقل کیے جائیں گے۔
نواب شاہ ملاقات سے کوئی ٹھوس سیاسی پیش رفت برآمد ہو یا نہ ہو، اس کی اصل قدر و قیمت اس بات پر منحصر ہوگی کہ آیا یہ گفتگو ایک شفاف اور آئینی اصلاحاتی عمل کو جنم دیتی ہے یا نہیں۔ پاکستان کو نظام بدلنے کے ایک اور سیاسی نعرے کی ضرورت نہیں، بلکہ اس سنجیدہ غور و فکر کی ضرورت ہے کہ ریاست اختیارات کی تقسیم، عوامی خدمات کی فراہمی اور شہریوں کے سامنے جوابدہی کو کس طرح یقینی بناتی ہے۔ ملک کو محض چھوٹی جغرافیائی اکائیوں میں تقسیم کرنے سے بہتر حکمرانی حاصل نہیں ہوگی؛ اصل تبدیلی اسی وقت آئے گی جب سیاسی، انتظامی اور مالیاتی اختیار خود مختار مگر جوابدہ مقامی حکومتوں کے ذریعے براہِ راست عوام تک پہنچے گا۔
