نعیم افضل
عظیم فلسفی کنفیوشس نے بجا فرمایا تھا: “اچھی حکمرانی والے ملک میں غربت باعثِ شرم ہوتی ہے، جبکہ بدانتظامی والے ملک میں دولت باعثِ شرم ہوتی ہے۔” یہ قول جدید طرزِ حکمرانی کی ایک بنیادی حقیقت کو واضح کرتا ہے کہ ہر حکومت، خواہ منتخب ہو یا غیر منتخب، اس کا اصل امتحان مؤثر حکمرانی اور عوامی خدمت ہے۔
پاکستان میں مگر حکمرانی کے بحران پر بحث ایک غلط دو رُخی انتخاب تک محدود ہو چکی ہے: نئے صوبے یا بلدیاتی حکومتیں؟ اس مضمون کا استدلال یہ ہے کہ نئے صوبوں کا قیام پاکستان کے انتظامی بحران کا حل نہیں، بلکہ یہ اختیارات کی مرکزیت کو صرف ایک نئی سطح پر منتقل کرے گا۔ پائیدار حل مضبوط، بااختیار اور جواب دہ بلدیاتی نظام میں پوشیدہ ہے۔
نئے صوبوں کے حق میں عموماً تین دلائل دیے جاتے ہیں: صوبائی دارالحکومتوں کی اجارہ داری، انتظامی بوجھ، اور بعض علاقوں کی محرومی۔ اگرچہ نئے صوبے انتظامی مرکزیت میں کسی حد تک کمی لا سکتے ہیں، لیکن وہ احتساب کے مسئلے کا حل نہیں، کیونکہ حقیقی احتساب صرف مقامی حکومتوں کے ذریعے ہی ممکن ہے۔
“قومیں اپنے قدرتی وسائل کی وجہ سے امیر نہیں ہوتیں، بلکہ اس لیے ترقی کرتی ہیں کہ ان کی حکومتیں مؤثر پالیسی سازی کے ذریعے انسانی صلاحیتوں کو بروئے کار لاتی ہیں۔”
— مارگریٹ تھیچر
پاکستان کا موجودہ حکمرانی کا ڈھانچہ آئینی طور پر وفاقی ضرور ہے، لیکن عملی طور پر اس میں مرکزیت غالب ہے۔ وفاق، صوبے، ڈویژن اور اضلاع پر مشتمل چار سطحی نظام پورے انتظامی ڈھانچے پر حاوی ہے۔ آئینِ پاکستان 1973 کے مطابق وفاقی اور صوبائی اختیارات واضح طور پر تقسیم کیے گئے ہیں، مگر اس کے باوجود وفاقی بیوروکریسی صوبائی اور مقامی معاملات پر غیر معمولی اثر و رسوخ رکھتی ہے، جو آئین کی وفاقی روح سے مطابقت نہیں رکھتا۔ نتیجتاً پاکستان ایک وفاقی ریاست کے بجائے ایک مرکزی بیوروکریٹک ریاست کی صورت اختیار کرتا جا رہا ہے۔
اٹھارویں آئینی ترمیم نے اگرچہ صوبوں کو قابلِ تقسیم محصولات میں 57.5 فیصد حصہ دیا، مگر اسی ترمیم کی روح یہ بھی ہے کہ ہر صوبہ قانون کے ذریعے اپنے سیاسی، انتظامی اور مالی اختیارات منتخب بلدیاتی اداروں کو منتقل کرے۔ افسوس کہ آئین کی یہ شق صرف اکتالیس الفاظ پر مشتمل ہے، جس نے بلدیاتی اداروں کے اختیارات اور دائرۂ کار کو مکمل طور پر صوبائی حکومتوں کی صوابدید پر چھوڑ دیا ہے۔
اسی وجہ سے پاکستان کے انتظامی نظام میں ایک بنیادی خلا موجود ہے۔ صوبائی حکومتیں بلدیاتی اداروں کو مالی وسائل فراہم کرنے میں ناکام رہی ہیں۔ پاکستان انسٹی ٹیوٹ آف ڈویلپمنٹ اکنامکس (پائیڈ) کی تحقیق کے مطابق صوبائی حکومتیں اپنے وسائل کا محض دس فیصد بلدیاتی اداروں کو منتقل کرتی ہیں، جس کے باعث مقامی حکومتیں مؤثر انداز میں خدمات انجام دینے سے قاصر رہتی ہیں۔
پاکستان کا انتظامی ڈھانچہ گزشتہ تقریباً اناسی برس سے تقریباً جمود کا شکار ہے۔ یہ اکیسویں صدی کے پاکستان کی آبادی اور جغرافیائی حقیقتوں سے ہم آہنگ نہیں رہا۔ ون یونٹ کے خاتمے کے بعد ملک کو چار صوبوں پر مشتمل وفاقی ڈھانچہ دیا گیا، مگر وقت کے ساتھ بڑھتی ہوئی آبادی کے مطابق اس نظام میں کوئی بنیادی تبدیلی نہیں آئی۔ آج پاکستان کی آبادی چوبیس کروڑ دس لاکھ سے تجاوز کر چکی ہے، جبکہ صرف لاہور کی آبادی ایک کروڑ ستائیس لاکھ ہے، جو دنیا کی چوتھی بڑی ذیلی انتظامی اکائیوں میں شمار ہوتی ہے۔ ایک ایسا شہر جو دنیا کے تقریباً ایک سو اسی ممالک سے زیادہ آبادی رکھتا ہے، آج بھی مرکزی نوعیت کے انتظامی نظام کے تحت چلایا جا رہا ہے۔
پاکستان میں نئے صوبوں کی بحث کئی دہائیوں سے جاری ہے، لیکن حالیہ برسوں میں یہ موضوع “امیجن پاکستان 2030” منصوبے کے بعد دوبارہ نمایاں ہوا، جسے معروف صنعت کار میاں عامر محمود نے متعارف کرایا۔ اس منصوبے میں موجودہ چھتیس ڈویژنوں کو صوبوں میں تبدیل کرنے کی تجویز دی گئی ہے۔ اگرچہ اس خیال کو بعض حلقوں میں پذیرائی ملی، لیکن ناقدین کے نزدیک یہ انتظامی اور مالی اعتبار سے غیر عملی تجویز ہے۔
ماہرین کے مطابق نئے صوبوں کا مطالبہ اکثر سیاسی مفادات سے جڑا ہوتا ہے۔ مثال کے طور پر جنوبی پنجاب کو صوبہ بنانے کا مطالبہ مختلف اوقات میں سیاسی قیادت نے زور و شور سے اٹھایا، لیکن متعدد ماہرین نے اسے انتظامی ضرورت کے بجائے سیاسی اثر و رسوخ بڑھانے کی حکمتِ عملی قرار دیا۔
حقیقت یہ ہے کہ مزید صوبوں کے قیام سے ملک پر اضافی مالی بوجھ پڑے گا۔ ہر نئے صوبے کے لیے الگ وزیرِ اعلیٰ سیکریٹریٹ، صوبائی اسمبلی، ہائی کورٹ، سرکاری محکمے اور ہزاروں نئے سرکاری ملازمین درکار ہوں گے، جو پہلے سے محدود وسائل پر مزید دباؤ ڈالیں گے۔
اس کے برعکس، زیادہ مؤثر اور قابلِ عمل راستہ یہ ہے کہ بلدیاتی اور شہری حکومتوں کو مضبوط بنایا جائے۔ دنیا کے کامیاب شہروں میں بااختیار شہری حکومتیں ہی ترقی کا محور ہوتی ہیں۔ یہی ادارے مقامی ٹیکس جمع کرتے ہیں، شہری معیشت کو فروغ دیتے ہیں اور وسائل کو مقامی ضروریات کے مطابق خرچ کرتے ہیں۔
“شہر معاشی ترقی کے اصل انجن ہوتے ہیں۔”
— ڈاکٹر ندیم الحق
بلدیاتی حکومتوں کے قیام کے لیے خطیر مالی وسائل درکار نہیں، بلکہ صرف مضبوط سیاسی عزم اور سنجیدہ سول سروس اصلاحات کی ضرورت ہے۔ ضروری ہے کہ آئین کے متن اور اس کی روح کے درمیان ہم آہنگی پیدا کی جائے۔ آئین صوبوں کو مالی اور انتظامی اختیارات مقامی سطح پر منتقل کرنے کا پابند بناتا ہے، لیکن عملی صورت میں اس کی ضمانت اور دائرۂ اختیار اب بھی صوبائی حکومتوں کی مرضی پر منحصر ہے۔
پاکستان کے انتظامی جمود کا تقاضا ہے کہ پالیسی ساز نظری مباحث سے آگے بڑھ کر عملی حقائق کو مدنظر رکھیں۔ انتظامی اعتبار سے مضبوط اور بااختیار بلدیاتی حکومتیں، نئے صوبوں کے قیام کے مقابلے میں، زیادہ حقیقت پسندانہ، کم خرچ اور مؤثر حل ثابت ہو سکتی ہیں۔ یہی راستہ پاکستان میں بہتر حکمرانی، مضبوط احتساب اور پائیدار ترقی کی بنیاد رکھ سکتا ہے۔
