اداریہ | ریپبلک پالیسی
پاکستان میں سول سروس سے متعلق بحث ایک ایسے تاریخی تضاد کا شکار ہے جس کا سنجیدہ جائزہ لینے کی ضرورت ہے۔ ذوالفقار علی بھٹو کی متعارف کردہ انتظامی اصلاحات کے تحت سول سروس آف پاکستان (CSP) ختم کر دی گئی، لیکن اس پرانی سروس سے وابستہ اصطلاحات، ادارہ جاتی روایات اور تسلسل کے دعوے آج بھی برقرار ہیں۔ ’’سی ایس پی افسر‘‘ کی اصطلاح کا مسلسل استعمال محض الفاظ کا معاملہ نہیں، بلکہ یہ پاکستان کی سول سروس کی قانونی بنیاد، انتظامی قواعد کے اختیار اور ادارہ جاتی مراعات کے تسلسل سے متعلق بنیادی سوالات کو جنم دیتا ہے۔
سول سروس آف پاکستان 1954ء میں کمپوزیشن اینڈ کیڈر رولز (Composition and Cadre Rules) کے ذریعے قائم کی گئی۔ ان قواعد کے تحت ایک وفاقی سروس کا ڈھانچہ تشکیل دیا گیا، جس کے افسران مرکزی اور صوبائی انتظامیہ میں اہم عہدوں پر تعینات ہوتے تھے۔ تاہم، اس انتظام کی قانونی اور آئینی بنیادوں کا ازسرِنو جائزہ لینے کی ضرورت ہے۔ اس سروس کی ابتدا سے متعلق تحقیق میں بنیادی مؤقف یہ سامنے آتا ہے کہ اس کا قیام کسی واضح آئینی شق یا وفاق اور صوبوں کے درمیان کسی باضابطہ معاہدے کے تحت عمل میں نہیں آیا تھا۔ اگر یہ مؤقف درست ہے تو اس سروس کے قیام کے حالات اس دور میں مسلط کیے گئے انتظامی بندوبست کی قانونی حیثیت پر سنجیدہ سوالات اٹھاتے ہیں۔
1954ء پاکستان کی آئینی اور سیاسی تاریخ کا ایک اہم موڑ تھا۔ گورنر جنرل غلام محمد کی جانب سے دستور ساز اسمبلی کی تحلیل اور انتظامی اختیارات کے بڑھتے ہوئے ارتکاز نے ملک کے ابتدائی جمہوری اداروں کو شدید نقصان پہنچایا۔ اس لیے سول سروس آف پاکستان کے قیام کو بھی بیوروکریسی کے پھیلاؤ اور انتظامی مرکزیت کے اسی وسیع تر تناظر میں دیکھنے کی ضرورت ہے۔ سوال صرف یہ نہیں کہ ایک سروس کیسے قائم ہوئی، بلکہ یہ بھی ہے کہ آیا اس کا قیام کسی قانونی اور باہمی رضامندی پر مبنی ادارہ جاتی سمجھوتے کا نتیجہ تھا یا آئینی عمل کو نظرانداز کرتے ہوئے انتظامی اختیار کے استعمال سے اسے مسلط کیا گیا۔
یہ تاریخی فرق اس لیے اہم ہے کہ سول سروس محض ملازمتوں کا ایک نظام نہیں، بلکہ ریاستی اختیار کے استعمال کا ایک بنیادی ذریعہ ہے۔ اس کی تشکیل، بھرتی، دائرۂ اختیار اور منتخب حکومتوں کے ساتھ تعلق کی بنیاد ایک قابلِ دفاع قانونی ڈھانچے پر ہونی چاہیے۔
1973ء میں ذوالفقار علی بھٹو کی متعارف کردہ انتظامی اصلاحات ایک بڑی ادارہ جاتی تبدیلی کا سبب بنیں۔ سول سروس آف پاکستان کو سول سروس کے وسیع تر ڈھانچے کی ازسرِنو تشکیل کے حصے کے طور پر ختم کر دیا گیا۔ پرانے انتظامی بندوبست کی جگہ مختلف پیشہ ورانہ گروپس (Occupational Groups)، مشترکہ تربیت اور بھرتی و انتظام کے ایک نئے نظام پر مشتمل ڈھانچہ متعارف کرایا گیا۔ اس نئے نظام کے تحت بارہ پیشہ ورانہ گروپس وجود میں آئے، جنہوں نے وفاقی سول سروس کی تنظیم کو بنیادی طور پر تبدیل کر دیا۔
تاہم، اس ادارہ جاتی تبدیلی کے بعد ایک اہم سوال آج بھی جواب طلب ہے: اگر سی ایس پی ختم کر دی گئی تھی تو اس کے بعد کیا باقی رہ گیا، اور کس قانونی بنیاد پر؟
آج بھی حاضر سروس اور ریٹائرڈ افسران کے لیے ’’سی ایس پی افسر‘‘ کی اصطلاح کا استعمال ایک موروثی ادارہ جاتی شناخت کے تسلسل کو ظاہر کرتا ہے۔ تاریخی طور پر یہ اصطلاح ایک مخصوص سروس کی رکنیت کے لیے استعمال ہوتی تھی۔ اس سروس کے خاتمے کے بعد بھی اس اصطلاح کا استعمال سابقہ سی ایس پی، اصلاحات کے بعد قائم ہونے والے پیشہ ورانہ گروپس اور موجودہ سول سروس کے ڈھانچے کے درمیان ابہام پیدا کر سکتا ہے۔ پیشہ ورانہ اصطلاحات کی بنیاد قانون اور حقیقی ادارہ جاتی بندوبست ہونا چاہیے، نہ کہ محض ماضی سے چلی آنے والی روایت۔
ڈسٹرکٹ مینجمنٹ گروپ (DMG) کا ارتقا، پھر آل پاکستان یونیفائیڈ گروپ (APUG) کے انتظامی ڈھانچے میں اس کی شمولیت اور بالآخر پاکستان ایڈمنسٹریٹو سروس (PAS) کا نام اختیار کرنا، اس معاملے کو مزید اہم بنا دیتا ہے۔ اس تاریخی پس منظر میں یہ سوال بھی اٹھتا ہے کہ جب سی ایس پی خود ختم کر دی گئی تھی تو اس سے وابستہ قواعد انتظامی ڈھانچے میں کس بنیاد پر برقرار رہے؟ اس سوال کا جواب متعلقہ قواعد، بعد کی ترامیم، عبوری انتظامات اور موجودہ نظام کے قانونی اختیار کا تفصیلی جائزہ لیے بغیر نہیں دیا جا سکتا۔
کسی سروس کے خاتمے کا لازمی مطلب یہ نہیں کہ اس سے وابستہ ہر قاعدہ بھی خودبخود غیر مؤثر ہو جائے۔ عبوری دفعات، ترامیم یا بعد کی قانون سازی کے ذریعے قانونی تسلسل برقرار رکھا جا سکتا ہے۔ لیکن کسی پرانے انتظامی ڈھانچے کا محض کئی دہائیوں سے نافذ ہونا اس کے مسلسل اطلاق کا کافی جواز بھی نہیں بن سکتا۔ ہر قاعدے کو اس قانونی اختیار کی روشنی میں پرکھنا ضروری ہے جس کے تحت وہ اصل میں بنایا گیا تھا، اور اس کے بعد ہونے والی قانونی تبدیلیوں کو بھی پیشِ نظر رکھنا چاہیے۔
یہی وہ مقام ہے جہاں پاکستان میں سول سروس سے متعلق بحث کو ادارہ جاتی ماضی پرستی اور انتظامی روایات سے آگے بڑھنے کی ضرورت ہے۔ معاملہ یہ نہیں کہ انفرادی افسران کی پیشہ ورانہ خدمات کو تسلیم کیا جانا چاہیے یا نہیں۔ اصل سوال یہ ہے کہ کیا ریاست نے ان اداروں کی قانونی بنیادیں واضح طور پر متعین کر رکھی ہیں جن کے ذریعے عوامی اختیار استعمال کیا جاتا ہے؟
پاکستان کی سول سروس کی تاریخ پر ہونے والی تحقیق سے ظاہر ہوتا ہے کہ سی ایس پی کے قیام، صوبائی انتظامیہ کے ساتھ اس کے تعلق اور 1973ء میں اس کے خاتمے کے واقعات کا جامع تاریخی اور قانونی جائزہ لیا جانا چاہیے۔ Fixing the Executive Branch of Government in Pakistan اور The Bureaucratic Coup میں پیش کی گئی تحقیق ان ادارہ جاتی تبدیلیوں کا جائزہ لیتی ہے اور ان انتظامی طریقۂ کار پر سوال اٹھاتی ہے جن کے ذریعے بیوروکریسی نے اپنے اختیارات کو مستحکم کیا۔ مصنف اس وسیع تر تاریخی عمل کو وائٹ کالر کرائم (White-Collar Crime) کی ایک صورت قرار دیتا ہے۔ یہ ایک سنگین الزام ہے، جسے حتمی قانونی حقیقت تسلیم کرنے کے بجائے دستاویزی شواہد، قانونی ریکارڈ اور متعلقہ حکام کے فیصلوں کی روشنی میں پرکھا جانا چاہیے۔
ریپبلک پالیسی کا مؤقف ہے کہ پاکستان کے سول سروس کے ڈھانچے کا شواہد پر مبنی ازسرِنو جائزہ لیا جانا چاہیے۔ وفاقی اور صوبائی حکومتوں کو چاہیے کہ وہ 1954ء کے کمپوزیشن اینڈ کیڈر رولز، 1973ء میں متعارف کرائے گئے قانونی و انتظامی اقدامات، ڈسٹرکٹ مینجمنٹ گروپ اور آل پاکستان یونیفائیڈ گروپ کے بعد کے ارتقا، اور موجودہ پاکستان ایڈمنسٹریٹو سروس کی قانونی بنیادوں کا آزادانہ جائزہ لینے کے لیے ایک کمیشن قائم کریں۔ اس جائزے میں واضح کیا جائے کہ کون سے قواعد اب بھی نافذ العمل ہیں، کنہیں بعد کی قانون سازی نے ختم یا تبدیل کر دیا ہے، اور کیا موجودہ انتظامی بندوبست کے کسی حصے کے پاس مناسب قانونی یا آئینی اختیار موجود نہیں۔
اس جائزے کے نتائج عوام کے سامنے پیش کیے جانے چاہییں۔ جہاں قانونی تضادات یا خامیوں کی نشاندہی ہو، وہاں حکومت کو اصلاحی قانون سازی کرنی چاہیے اور وفاقی و صوبائی سروسز کے باہمی تعلق کو واضح کرنا چاہیے۔ عوامی انتظامیہ کے ادارہ جاتی ڈھانچے کا تعین کرنے میں پارلیمنٹ اور صوبائی اسمبلیوں کو بامعنی کردار ادا کرنا ہوگا۔
پاکستان ایک پیشہ ور، جواب دہ اور آئینی توازن پر مبنی سول سروس محض موروثی مفروضوں کی بنیاد پر قائم نہیں کر سکتا۔ ’’سی ایس پی افسر‘‘ کی اصطلاح کا مسلسل استعمال بظاہر زبان کا ایک معمولی معاملہ دکھائی دیتا ہے، لیکن اس کے پس منظر میں ریاستی اختیار کے ارتقا، قانون کی حکمرانی اور بیوروکریسی و جمہوریت کے باہمی تعلق سے متعلق بنیادی سوالات موجود ہیں۔
اصلاحات کے ذریعے کوئی سروس ختم تو کی جا سکتی ہے، لیکن اس کا ادارہ جاتی ورثہ نسلوں تک باقی رہ سکتا ہے۔ پاکستان کو یہ طے کرنا ہوگا کہ اس ورثے کی بنیاد قانون، جائز قانونی تسلسل یا محض انتظامی روایت پر قائم ہے۔
سلائیڈ شو
سلائیڈ 1 — سی ایس پی کا سوال
سول سروس آف پاکستان کے خاتمے کے کئی دہائیوں بعد بھی ’’سی ایس پی افسر‘‘ کی اصطلاح کیوں استعمال ہو رہی ہے؟
سلائیڈ 2 — 1954ء کی بنیاد
کمپوزیشن اینڈ کیڈر رولز کے ذریعے سی ایس پی قائم کی گئی۔ اس کی قانونی اور آئینی بنیادوں کا ازسرِنو جائزہ ضروری ہے۔
سلائیڈ 3 — 1973ء کا فیصلہ کن موڑ
بھٹو کی اصلاحات نے پرانی سروس ختم کرکے سول انتظامیہ کو نئے پیشہ ورانہ گروپس میں منظم کیا۔
سلائیڈ 4 — آخر کیا باقی رہا؟
سی ایس پی کی اصطلاح کا مسلسل استعمال ادارہ جاتی شناخت اور قانونی تسلسل سے متعلق سوالات پیدا کرتا ہے۔
سلائیڈ 5 — ڈی ایم جی سے پی اے ایس تک
ڈسٹرکٹ مینجمنٹ گروپ کا پاکستان ایڈمنسٹریٹو سروس میں ارتقا اپنی قانونی بنیادوں کی وضاحت کا تقاضا کرتا ہے۔
سلائیڈ 6 — انتظامی روایت سے آگے
دیرینہ قواعد اور طریقۂ کار کو آئینی اختیار اور بعد کی قانون سازی کی روشنی میں پرکھنا ضروری ہے۔
سلائیڈ 7 — ادارہ جاتی جائزے کی ضرورت
پاکستان کو 1954ء کے قواعد، 1973ء کی اصلاحات اور موجودہ سول سروس کے قانونی ڈھانچے کے آزادانہ جائزے کی ضرورت ہے۔
ریپبلک پالیسی | طرزِ حکمرانی، ادارے، عوامی پالیسی
