پارلیمان اور بیوروکریسی کے درمیان اختیارات کا عدم توازن محض انتظامی اختیار کا معاملہ نہیں؛ یہ اس معلومات، مہارت اور ادارہ جاتی علم پر کنٹرول کی کشمکش بھی ہے جو قومی پالیسی کی تشکیل میں فیصلہ کن کردار ادا کرتے ہیں۔
پاکستان میں حکمرانی کے بحران پر عموماً سیاسی عدم استحکام، کمزور اداروں اور ضرورت سے زیادہ مرکزیت رکھنے والے انتظامی ڈھانچے کے حوالے سے گفتگو کی جاتی ہے۔ تاہم اس بحران کا ایک اہم پہلو، جس پر نسبتاً کم توجہ دی جاتی ہے. پاکستان کے منتخب قانون ساز اور معلومات پر بیوروکریسی کی غیر منتخب بالادستی
، منتخب نمائندوں اور مستقل بیوروکریسی کے درمیان معلومات کی غیر مساوی تقسیم ہے۔ یہ عدم توازن قانون سازی کے معیار، قومی پالیسی کی سمت اور ریاست میں جمہوری جواب دہی کے نظام پر گہرے اثرات مرتب کرتا ہے۔
بنیادی سوال سادہ ہے: جب فیصلے کرنے کے لیے درکار معلومات اسی انتظامی مشینری کے پاس مرکوز ہوں جس کی نگرانی کرنا منتخب نمائندوں کی آئینی ذمہ داری ہے، تو وہ عوامی پالیسی پر حقیقی اختیار کیسے استعمال کر سکتے ہیں؟
بیوروکریسی کو ریاست کے معلوماتی نظام میں ایک نمایاں مقام حاصل ہے۔ سرکاری ریکارڈ، انتظامی اعداد و شمار، پالیسی سے متعلق دستاویزات، قواعد و ضوابط کی تشریح اور حکومتی فیصلوں کے طریقۂ کار پر اسی کی دسترس ہوتی ہے۔ ادارہ جاتی یادداشت اور فنی مہارت کے باعث اسے ریاستی مشینری کے کام کرنے کے طریقوں کا گہرا ادراک حاصل ہوتا ہے۔ مؤثر انتظامیہ کے لیے یہ صلاحیتیں ناگزیر ہیں۔ مسئلہ اس وقت پیدا ہوتا ہے جب یہی برتری ادارہ جاتی بالادستی کا ذریعہ بن جائے۔
اس کے برعکس منتخب نمائندے اکثر ایسے ادارہ جاتی وسائل اور تحقیقی سہولتوں کے بغیر عوامی عہدوں پر آتے ہیں۔ ان کے پاس سیاسی تجربہ، عوامی حمایت اور انتخابی مینڈیٹ تو ہوتا ہے، لیکن یہ چیزیں پیچیدہ قانون سازی کے لیے درکار تحقیق، فنی مہارت اور معلومات کے آزاد ذرائع خودبخود فراہم نہیں کرتیں۔ جب پارلیمانی کمیٹیاں اور انفرادی ارکان اعداد و شمار، پالیسی کے تجزیے اور قانون سازی سے متعلق معلومات کے لیے سرکاری محکموں پر انحصار کرتے ہیں تو انتظامیہ کی نگرانی کرنے کی ان کی صلاحیت محدود ہو جاتی ہے۔
یوں ایک عجیب ادارہ جاتی صورتِ حال جنم لیتی ہے: قانون بنانے اور حکومت کو جواب دہ ٹھہرانے کے ذمہ دار منتخب نمائندے اسی انتظامی ڈھانچے پر انحصار کرنے لگتے ہیں جس کی کارکردگی کا جائزہ لینا ان کی ذمہ داری ہے۔
معلومات کی سیاست اور ادارہ جاتی طاقت
معلومات محض انتظامی ضرورت نہیں بلکہ ادارہ جاتی طاقت کا ایک اہم ذریعہ بھی ہیں۔ جو ادارہ معلومات جمع کرنے، ان کی تشریح کرنے اور انہیں دوسروں تک پہنچانے کے عمل پر قابو رکھتا ہے، وہ مسائل کی نوعیت متعین کرنے، ممکنہ پالیسی راستوں کا انتخاب کرنے اور بالآخر حکومتی فیصلوں پر اثر انداز ہونے کی صلاحیت بھی رکھتا ہے۔
جو محکمہ کسی پالیسی کی ابتدائی جانچ اور تجزیہ تیار کرتا ہے، وہ اکثر وزرا اور قانون سازوں کے سامنے پیش کیے جانے والے متبادل راستوں کی تشکیل میں اہم کردار ادا کرتا ہے۔ کون سے اعداد و شمار شامل کیے جائیں، ممکنہ حل کو کس انداز میں پیش کیا جائے اور کن انتظامی مشکلات کو نمایاں کیا جائے، یہ سب امور اس وقت بھی فیصلے کی سمت متعین کر سکتے ہیں جب کوئی تجویز باضابطہ طور پر فیصلہ سازی کے مرحلے تک نہ پہنچی ہو۔
اس کا مطلب یہ نہیں کہ بیوروکریسی کی مہارت جمہوری حکومت کے منافی ہے۔ جدید ریاستیں پیشہ ور انتظامی خدمات کے بغیر مؤثر انداز میں نہیں چل سکتیں۔ تاہم ایک بنیادی فرق واضح رہنا چاہیے: انتظامی مہارت منتخب قیادت کے فیصلوں میں معاون ہونی چاہیے، اس کی جگہ لینے والی قوت نہیں بننی چاہیے۔ سرکاری اداروں کا علم سیاسی فیصلہ سازی کو مضبوط بنانے کے لیے ہے، نہ کہ ایسا متوازی مرکزِ اختیار قائم کرنے کے لیے جو مؤثر جمہوری نگرانی سے بالاتر ہو۔
اصل سوال یہ نہیں کہ پاکستان کو اہل اور پیشہ ور بیوروکریسی کی ضرورت ہے یا نہیں۔ یقیناً ہے۔ اصل سوال یہ ہے کہ کیا ملک نے ایسے قانون ساز ادارے تشکیل دیے ہیں جو انتظامیہ کی فراہم کردہ معلومات کو سمجھنے، ان کی جانچ کرنے اور ان کا آزادانہ تجزیہ کرنے کی صلاحیت رکھتے ہوں؟
سیاسی اختیار سے ادارہ جاتی صلاحیت تک
محض آئینی حیثیت جمہوری اختیار کو مؤثر نہیں بنا سکتی۔ اس کے لیے ادارہ جاتی صلاحیت ضروری ہے۔ پارلیمان کو پیشہ ور تحقیقی عملہ، پالیسی کے آزادانہ تجزیے، قابلِ اعتماد سرکاری اعداد و شمار تک براہِ راست رسائی اور فنی مہارت رکھنے والی پارلیمانی کمیٹیوں کی ضرورت ہے۔ ارکانِ پارلیمان میں یہ صلاحیت ہونی چاہیے کہ وہ سرکاری مؤقف پر سوال اٹھا سکیں، مجوزہ قانون سازی کے مالی اور انتظامی اثرات کا جائزہ لیں اور یہ جانچ سکیں کہ حکومتی پالیسیاں اپنے مطلوبہ نتائج حاصل کر رہی ہیں یا نہیں۔
ان صلاحیتوں کے بغیر پارلیمانی نگرانی حقیقی احتساب کے بجائے محض رسمی کارروائی بن کر رہ جاتی ہے۔ سوالات بھی اٹھتے ہیں، رپورٹیں بھی پیش ہوتی ہیں اور بحث بھی ہوتی ہے، لیکن جب قانون سازوں کے پاس سرکاری معلومات کو پرکھنے اور ان پر مؤثر سوال اٹھانے کا آزادانہ علم موجود نہ ہو تو بامعنی نگرانی ممکن نہیں رہتی۔
یہ کمزوری قانون سازی کے معیار کو بھی متاثر کرتی ہے۔ آزادانہ تحقیق اور فنی جانچ کے بغیر تیار کیے گئے قوانین میں نفاذ سے متعلق خامیاں، انتظامی ابہام اور غیر ارادی نتائج پیدا ہو سکتے ہیں۔ ایسی صورت میں قانون کی تشریح اور اس پر عمل درآمد کے مراحل میں بیوروکریسی کا اثر و رسوخ مزید بڑھ سکتا ہے۔
یوں ایک ایسا چکر وجود میں آتا ہے جس میں قانون ساز اداروں کی کمزوری انتظامی بالادستی کو مضبوط کرتی ہے، جبکہ انتظامی بالادستی پارلیمان کے لیے اپنی آزادانہ مہارت پیدا کرنا مزید مشکل بنا دیتی ہے۔
اداروں کے درمیان توازن کی بحالی
پاکستان کو اس مفروضے سے آگے بڑھنا ہوگا کہ پارلیمان کو مضبوط بنانے کا لازمی مطلب بیوروکریسی کو کمزور کرنا ہے۔ دونوں اداروں کے فرائض الگ ضرور ہیں، لیکن ایک دوسرے کی تکمیل کرتے ہیں۔ پیشہ ور بیوروکریسی ریاستی نظام میں تسلسل، فنی مہارت اور انتظامی عمل درآمد کو یقینی بناتی ہے، جبکہ مؤثر پارلیمان قانون سازی، عوامی مفادات کی نمائندگی اور انتظامیہ کے احتساب کی ذمہ دار ہوتی ہے۔
اس تعلق میں توازن پیدا کرنے کے لیے پارلیمانی تحقیق اور قانون سازی کی تیاری کے شعبوں میں سرمایہ کاری، سرکاری معلومات تک آزادانہ رسائی، پارلیمانی کمیٹیوں کی مضبوطی اور خصوصی پالیسی مہارت کو فروغ دینا ضروری ہے۔ پارلیمان کو اس قابل ہونا چاہیے کہ وہ بجٹ کا جائزہ لے، ضابطہ سازی کی تجاویز کو پرکھے اور سرکاری اداروں کی کارکردگی کا احتساب کرے، بغیر اس کے کہ وہ مکمل طور پر انہی محکموں کی فراہم کردہ معلومات پر انحصار کرے جن کی نگرانی اس کے ذمے ہے۔
اسی طرح انتظامی شفافیت کا فروغ بھی ناگزیر ہے۔ عوامی معلومات کو ریاست اور شہریوں کا مشترکہ اثاثہ سمجھا جانا چاہیے، نہ کہ انفرادی محکموں کی مخصوص ملکیت۔ درست اعداد و شمار تک بروقت رسائی، فیصلوں کا باقاعدہ ریکارڈ اور پالیسی کے انتخاب کی واضح وجوہات جواب دہ حکمرانی کے بنیادی تقاضے ہیں۔
پاکستان کو کس بنیادی سوال کا سامنا ہے؟
ریپبلک پالیسی کے زیرِ اہتمام ایک گفتگو میں رکنِ پنجاب اسمبلی چوہدری افتخار چھچھڑ نے قانون سازوں کی محدود ادارہ جاتی صلاحیت اور بیوروکریسی کے غیر معمولی اثر و رسوخ کے باہمی تعلق کی نشان دہی کی۔ ان کی گفتگو پاکستان کے نظامِ حکمرانی کی ایک بنیادی کمزوری کو اجاگر کرتی ہے: جب ریاست کو سمجھنے اور اس کی سمت متعین کرنے کے ذرائع کسی دوسرے ادارہ جاتی مرکز میں مرتکز ہوں تو منتخب اختیار مؤثر حکمرانی میں تبدیل نہیں ہو سکتا۔
ریپبلک پالیسی کی کتاب Fixing the Legislative Branch of Government in Pakistan میں بھی انہی سوالات کا جائزہ لیا گیا ہے۔ اس میں قانون ساز اداروں کو مضبوط بنانے، بیوروکریسی کی بالادستی کے مسئلے سے نمٹنے اور سیاسی قیادت کی پالیسی سازی کی صلاحیت بہتر بنانے کے بنیادی پہلو زیرِ بحث لائے گئے ہیں۔
پاکستان میں جمہوریت کا مستقبل صرف اس بات پر منحصر نہیں کہ عوامی عہدوں پر کون فائز ہوتا ہے، بلکہ اس پر بھی ہے کہ آیا منتخب اداروں کے پاس اپنے اختیارات استعمال کرنے کے لیے ضروری علم، تحقیق اور ادارہ جاتی وسائل موجود ہیں یا نہیں۔ جو پارلیمان معلومات تک آزادانہ رسائی نہ رکھتی ہو، انتظامی دعووں کو پرکھ نہ سکتی ہو اور پالیسی کے متبادل راستوں کا جائزہ نہ لے سکتی ہو، وہ اپنا آئینی کردار پوری طرح ادا نہیں کر سکتی۔
پاکستان میں جمہوری حکمرانی کا مستقبل بڑی حد تک اسی عدم توازن کو دور کرنے سے وابستہ ہے۔ بیوروکریسی کا پیشہ ورانہ طور پر مضبوط ہونا ضروری ہے، لیکن پارلیمان کا ادارہ جاتی طور پر باصلاحیت ہونا بھی اتنا ہی ناگزیر ہے۔ عوامی پالیسی کی تشکیل میں انتظامی مہارت سے رہنمائی ضرور لی جانی چاہیے، مگر اس کی سمت متعین کرنے اور اس کا احتساب کرنے کا مؤثر اختیار ایسے منتخب نمائندوں کے پاس ہونا چاہیے جو آزادانہ معلومات اور تحقیق کی بنیاد پر باخبر فیصلے کرنے کی صلاحیت رکھتے ہوں۔
مزید مطالعہ: Fixing the Legislative Branch of Government in Pakistan
کتاب کے لیے رابطہ: 0341-4222501
