ریپبلک پالیسی | وفاقیت۔ آئینی تشکیل۔ طرزِ حکمرانی۔
پاکستان میں حکمرانی کی بحث کا آغاز ایک بنیادی آئینی فرق سے ہونا چاہیے: وفاقی اکائیاں وفاق کی تشکیل کرتی ہیں، جبکہ انتظامی اکائیاں اس کے اندر اختیارات اور حکومتی ذمہ داریوں کی انجام دہی کو منظم کرتی ہیں۔ ان دونوں تصورات کو خلط ملط کرنے سے وفاقیت کا مفہوم محض انتظامی سہولت تک محدود ہو کر رہ جاتا ہے۔
پاکستان میں نئے صوبوں کے قیام کی بحث عموماً انتظامی کارکردگی کے سوال کے گرد گھومتی ہے۔ یہ دلیل دی جاتی ہے کہ چھوٹی اکائیاں بہتر طرزِ حکمرانی، عوام تک حکومتی رسائی اور عوامی خدمات کی مؤثر فراہمی میں مددگار ثابت ہو سکتی ہیں۔ یہ یقیناً اہم پہلو ہیں، لیکن ان سے ایک زیادہ بنیادی آئینی سوال کا جواب نہیں ملتا: پاکستان کی وفاقی ریاست کی سیاسی اور آئینی ساخت کن اصولوں پر استوار ہونی چاہیے؟
میری کتاب کا بنیادی مقدمہ یہ ہے کہ پاکستان کے گورننس ماڈل کو ریاست کی آئینی بنیادوں اور اس کے قیام کے پیچھے کارفرما سیاسی اصولوں کی روشنی میں سمجھنے کی ضرورت ہے۔ آئینِ پاکستان کا آرٹیکل 1 ملک کی شناخت ایک وفاقی جمہوریہ کے طور پر متعین کرتا ہے۔ اس آئینی شناخت میں دو بنیادی تصورات شامل ہیں: وفاقیت اور جمہوریتِ جمہوریہ ۔ یہی دونوں اصول وفاق، اس کی تشکیل کرنے والی اکائیوں اور شہریوں کے درمیان تعلق کو سمجھنے کی بنیاد فراہم کرتے ہیں۔
اس تناظر میں وفاقی اکائیوں اور انتظامی اکائیوں کے درمیان فرق محض اصطلاحات کا اختلاف نہیں۔ اس کا تعلق آئینی اختیار کی تقسیم، سیاسی قوت کی تنظیم اور جمہوری حکمرانی کے ادارہ جاتی ڈھانچے سے ہے۔
وفاقیت محض انتظامی تقسیم کا نام نہیں
پاکستان ایک وفاقی ریاست ہے۔ چنانچہ اس کی آئینی ساخت کو محض علاقائی یا انتظامی تقسیم کے بجائے ان وفاقی اکائیوں کے تناظر میں سمجھنا چاہیے جو مل کر وفاق تشکیل دیتی ہیں۔
وفاقی اکائیاں وفاق کے بنیادی آئینی اجزا ہوتی ہیں۔ ان کی حیثیت، اختیارات اور وفاقی حکومت کے ساتھ تعلق آئینی نظام کے تحت متعین ہوتے ہیں۔ انہیں سیاسی اور انتظامی ذمہ داریاں حاصل ہوتی ہیں اور وفاق کی تشکیل میں ان کا باقاعدہ آئینی کردار ہوتا ہے۔
اس کے برعکس انتظامی اکائیاں وفاقی یا صوبائی اکائیوں کے اندر حکومتی امور کو بہتر انداز میں چلانے کے لیے قائم کی جاتی ہیں۔ ان کا بنیادی مقصد عوامی خدمات کی فراہمی بہتر بنانا، سرکاری اداروں کو شہریوں کے قریب لانا، انتظامی ذمہ داریوں کی تقسیم اور حکومتی کارکردگی میں بہتری پیدا کرنا ہوتا ہے۔
یہ فرق اس لیے اہم ہے کہ محض انتظامی تنظیمِ نو سے وفاقیت کے بنیادی مسائل حل نہیں ہوتے۔ مزید انتظامی ڈویژن، اضلاع یا دیگر ذیلی اکائیاں قائم کرنے سے حکومتی نظام کی کارکردگی بہتر ہو سکتی ہے، لیکن اس عمل سے لازماً وفاق اور اس کی آئینی اکائیوں کے درمیان اختیارات کی تقسیم تبدیل نہیں ہوتی۔
انتظامی سرحدوں میں اضافے کو وفاقیت کی مضبوطی نہیں کہا جا سکتا۔ وفاقیت کے لیے ایسا بامعنی آئینی بندوبست ضروری ہے جس میں وفاقی اکائیوں کے اختیارات واضح ہوں اور وفاقی نظام میں ان کا آئینی و سیاسی کردار تسلیم شدہ ہو۔
اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی اور وفاقیت: دو الگ سوالات
وفاقیت اور اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی کے فرق کو سمجھنے سے یہ معاملہ مزید واضح ہو جاتا ہے۔
اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی سے مراد حکومتی اختیارات، ذمہ داریوں اور وسائل کو نچلی سطح پر منتقل کرنا ہے۔ انتظامی اکائیوں کی تشکیل اور مؤثر مقامی حکومتوں کا قیام اسی تصور کا حصہ ہیں۔ ان کا مقصد فیصلہ سازی کو عوام کے قریب لانا اور سرکاری اداروں کو مقامی ضروریات کے مطابق زیادہ جواب دہ بنانا ہے۔
وفاقیت ایک مختلف سوال کا جواب دیتی ہے: ریاست کی آئینی تشکیل کیسے ہوتی ہے اور وفاقی حکومت اور اس کی آئینی اکائیوں کے درمیان اختیارات کس طرح تقسیم ہوتے ہیں؟
یہ دونوں اصول ایک دوسرے کے متبادل نہیں بلکہ ایک دوسرے کی تکمیل کرتے ہیں۔ وفاقی نظام کے لیے مضبوط آئینی اکائیاں ضروری ہیں، جبکہ جمہوری حکمرانی کے لیے اختیارات کو مناسب ترین نچلی سطح تک منتقل کرنا بھی ناگزیر ہے۔ مضبوط صوبے یا وفاقی اکائیاں بذاتِ خود مؤثر مقامی حکومتوں کی ضمانت نہیں، بالکل اسی طرح مقامی حکومتوں کا قیام ایک مربوط وفاقی ڈھانچے کی جگہ نہیں لے سکتا۔
لہٰذا پاکستان میں صوبائی تنظیمِ نو اور مقامی حکومتوں کی اصلاحات کو ایک دوسرے کے مقابل کھڑا کرنے کے بجائے ان کے الگ الگ آئینی اور انتظامی مقاصد کو سمجھنا ہوگا۔
ایک مربوط ادارہ جاتی ڈھانچے کی ضرورت
کا مرکزی استدلال یہ ہے کہ پاکستان کو ایسے مربوط آئینی، سیاسی اور انتظامی ڈھانچے کی ضرورت ہے جو وفاقی اکائیوں اور ان کے اندر قائم انتظامی اکائیوں کے باہمی تعلق کو واضح کرے۔
اس ڈھانچے میں تین بنیادی سوالات کا جواب ضروری ہے۔
اول، وفاق کی تشکیل کرنے والی اکائیوں کی آئینی اور سیاسی حیثیت کیا ہونی چاہیے؟ وفاقیت اس وقت مؤثر طور پر کام نہیں کر سکتی جب مرکز اور اس کی اکائیوں کے تعلق کو بنیادی طور پر انتظامی بندوبست کے ذریعے سمجھا جائے۔
دوم، ہر وفاقی اکائی کے اندر انتظامی اختیارات اور ذمہ داریوں کو کس طرح منظم کیا جائے؟ انتظامی ڈھانچے ایسے ہونے چاہییں جو حکومتی کارکردگی، ادارہ جاتی ہم آہنگی اور عوامی اختیارات کے مؤثر استعمال کو یقینی بنائیں۔
سوم، مقامی حکومتوں کو اختیارات کس طرح منتقل کیے جائیں؟ جمہوری حکمرانی صرف قومی اور صوبائی سطح پر منتخب اداروں کی موجودگی سے مکمل نہیں ہوتی۔ شہریوں کو اپنے قریب فیصلہ سازی، عوامی وسائل اور جواب دہ اداروں تک بامعنی رسائی بھی حاصل ہونی چاہیے۔
ان تینوں سوالات کو ایک ساتھ دیکھنا ضروری ہے۔ مؤثر اختیارات کی منتقلی کے بغیر وفاقیت صوبائی دارالحکومتوں میں اختیارات کے ارتکاز کا سبب بن سکتی ہے۔ مضبوط وفاقی ڈھانچے کے بغیر اختیارات کی منتقلی ریاست کی آئینی بنیادوں سے متعلق سوالات کو حل نہیں کر سکتی۔ اور ان دونوں کے بغیر انتظامی تنظیمِ نو محض مرکزیت کے پرانے رجحانات کو نئے جغرافیائی پیمانے پر دہرا سکتی ہے۔
چار صوبوں سے آگے کی بحث
پاکستان کے آئینی مستقبل کو موجودہ صوبوں کی تعداد برقرار رکھنے یا مزید انتظامی اکائیاں بنانے کے دو متبادل راستوں تک محدود نہیں ہونا چاہیے۔ اصل ضرورت ان آئینی اصولوں کے تعین کی ہے جن کی بنیاد پر کسی بھی تنظیمِ نو کا فیصلہ کیا جائے۔
اکائیوں کی تعداد بذاتِ خود وفاق کی مضبوطی یا حکمرانی کے معیار کا پیمانہ نہیں۔ اصل اہمیت ان کی آئینی حیثیت، اختیارات، دستیاب وسائل اور جواب دہی کے نظام کو حاصل ہے۔
ہمارا مقصد ایسا وفاق ہونا چاہیے جس کی تمام آئینی اکائیوں کو بامعنی آئینی حیثیت حاصل ہو، انتظامی ادارے مؤثر حکمرانی کے لیے منظم ہوں اور مقامی حکومتوں کے پاس عوام کی خدمت کے لیے ضروری اختیارات اور وسائل موجود ہوں۔
اس مقصد کے لیے پاکستان میں علاقائی حکمرانی کو دیکھنے کا زاویہ بدلنا ہوگا۔ ریاست کو محض انتظامی سرحدوں کی سہولت کے بجائے اس کی آئینی شناخت، یعنی ایک وفاقی جمہوریہ، کے تناظر میں سمجھنا ہوگا۔ ادارہ جاتی ڈھانچے کی تشکیل اسی اصول کے تابع ہونی چاہیے، نہ کہ اس کا متبادل۔
وفاقی جمہوریہ کی ازسرِنو تشکیل
پاکستان کے مستقبل کا انحصار اس بنیادی فرق کو درست طور پر سمجھنے پر ہے۔ وفاقی اکائیاں وفاق کی تشکیل کرتی ہیں، جبکہ انتظامی اکائیاں اس کے اندر حکومتی امور اور عوامی خدمات کی انجام دہی کو منظم کرتی ہیں۔ اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی فیصلہ سازی کو شہریوں کے قریب لاتی ہے، جبکہ وفاقیت ریاست کی آئینی اکائیوں کے درمیان تعلق اور اختیارات کی تقسیم متعین کرتی ہے۔
یہ حکمرانی کے دو الگ، لیکن ایک دوسرے کو تقویت دینے والے پہلو ہیں۔ انہیں ایک دوسرے کا متبادل سمجھنے سے بحث کا رخ بدل جاتا ہے اور ایسے اصلاحاتی اقدامات جنم لیتے ہیں جو انتظامی سرحدیں تو تبدیل کرتے ہیں، لیکن آئینی اختیارات کی بنیادی تقسیم کو جوں کا توں چھوڑ دیتے ہیں۔
میں پیش کردہ استدلال محض مزید اکائیاں بنانے تک محدود نہیں۔ اس کا اصل مقصد ایسے وفاقی جمہوریہ کی تشکیل ہے جہاں آئینی اختیار، سیاسی نمائندگی، انتظامی ذمہ داری اور عوامی جواب دہی ایک مربوط نظام کا حصہ ہوں۔
پاکستان کو انتظامی توسیع کو وفاقی اصلاحات کا متبادل بنانے کے بجائے ایک ایسے آئینی تصور کی ضرورت ہے جو وفاق کی تشکیل کرنے والی اکائیوں اور اس کے انتظامی امور چلانے والے اداروں کے درمیان فرق کو تسلیم کرے۔ ملک کی علاقائی اور حکومتی ساخت سے متعلق کسی بھی سنجیدہ بحث کا آغاز اسی بنیادی فرق سے ہونا چاہیے۔
مزید مطالعہ: Beyond Four Provinces: Why Pakistan Needs Federal Units, Not Administrative Units
کتاب وینگارڈ بکس اور ریپبلک پالیسی تھنک ٹینک سے حاصل کی جا سکتی ہے۔
کتاب کے لیے رابطہ:
+92 341 4222501
