از قلم: شعبہ تحقیق، ریپبلک پالیسی
پاکستان کے جمہوری نظام کو ایک ایسا ساخت جاتی مسئلہ درپیش ہے جس پر انتخابی مقابلے، سیاسی رقابتوں اور حکومتوں کی تبدیلی کے مقابلے میں بہت کم توجہ دی جاتی ہے: یعنی مقننہ کی محدود ادارہ جاتی صلاحیت۔ پارلیمنٹ اور صوبائی اسمبلیاں آئینی طور پر قوانین بنانے، عوامی اخراجات کی منظوری دینے، شہریوں کی نمائندگی کرنے اور انتظامیہ کا احتساب کرنے کی مجاز ہیں۔ تاہم، عملی طور پر ان وظائف کو مؤثر طریقے سے سرانجام دینے کی ان کی صلاحیت محدود ہی رہتی ہے۔ اس کمزوری نے منتخب نمائندوں اور ریاست کی مستقل انتظامی مشینری کے درمیان ایک عدم توازن پیدا کر دیا ہے، جس کے نتیجے میں بیوروکریسی کو اس کی باضابطہ مشاورتی اور انتظامی ذمہ داریوں سے کہیں زیادہ اثر و رسوخ حاصل کرنے کا موقع ملتا ہے۔
مسئلہ صرف یہ نہیں ہے کہ بیوروکریٹس بااختیار ہیں یا سیاست دانوں کے پاس انتظامی تجربے کی کمی ہے۔ گہرا مسئلہ یہ ہے کہ پاکستان کے قانون ساز اداروں میں مستقل تحقیقی صلاحیت، تکنیکی مہارت، ادارہ جاتی یادداشت اور وہ پیشہ ورانہ معاونت ترقی نہیں پا سکی جو حکومتی فیصلوں کی آزادانہ جانچ پڑتال کے لیے درکار ہوتی ہے۔ جہاں مقننہ ان صلاحیتوں سے محروم ہو، وہاں اقتدار کا توازن قدرتی طور پر ان اداروں کی طرف منتقل ہو جاتا ہے جو یہ صلاحیتیں رکھتے ہیں۔ پاکستان میں، بیوروکریسی حکومت کی مشینری کو سمجھنے، پالیسی تجاویز تیار کرنے، قانون سازی کا مسودہ بنانے اور انتظامیہ کی قانونی و طریقہ کار سے متعلق پیچیدگیوں کو چلانے کے لیے زیادہ بہتر طور پر مجهز ہوتی ہے۔ نتیجے کے طور پر، منتخب نمائندے باضابطہ طور پر قانون سازی کا اختیار تو رکھتے ہیں لیکن اس اختیار کو استعمال کرنے کے لیے درکار معلومات اور مہارت کے لیے انتظامی ڈھانچے پر ہی انحصار کرنے پر مجبور رہتے ہیں۔
اس عدم توازن کے جمہوری حکمرانی پر سنگین اثرات مرتب ہوتے ہیں۔ ایک مقننہ انتظامیہ کی مؤثر نگرانی اس وقت تک نہیں کر سکتی جب تک کہ وہ انتظامی فیصلوں کو سمجھنے، سوال اٹھانے اور آزادانہ طور پر ان کا جائزہ لینے کی صلاحیت نہ رکھتی ہو۔ نہ ہی وہ اس وقت موثر قانون سازی کر سکتی ہے جب اس کے ارکان پالیسی تحقیق، قانونی مسودہ سازی اور تکنیکی مشورے کے لیے تقریباً مکمل طور پر سرکاری محکموں پر منحصر ہوں۔ نتیجہ ایک ایسا نظام ہے جس میں قوانین بنانے اور حکومت کا احتساب کرنے کا آئینی طور پر ذمہ دار ادارہ اسی انتظامی مشینری پر بری طرح انحصار کرنے لگتا ہے جس کی نگرانی کی اس سے توقع کی جاتی ہے۔
قانون سازی کے عمل میں بیوروکریسی کا بنیادی فائدہ
بیوروکریسی کو ایک اہم ادارہ جاتی فائدہ حاصل ہے: اور وہ ہے تسلسل۔ حکومتیں بدلتی ہیں، سیاسی ترجیحات تبدیل ہوتی ہیں اور منتخب نمائندے آتے اور جاتے ہیں، لیکن مستقل انتظامی ڈھانچہ مسلسل کام کرتا رہتا ہے۔ سرکاری محکمے سرکاری ریکارڈ، ادارہ جاتی علم، تکنیکی مہارت اور قائم شدہ طریقہ کار سے واقفیت کو محفوظ رکھتے ہیں۔ سول سرونٹ پالیسی تجاویز تیار کرنے، قواعد و ضوابط کا مسودہ بنانے، قوانین کی تشریح کرنے اور انتظامی فیصلوں کو نافذ کرنے میں باقاعدگی سے شامل رہتے ہیں۔
یہ صلاحیتیں کسی بھی جدید ریاست کے قیام اور اس کے آپریشن کے لیے ضروری ہیں۔ مسئلہ اس وقت پیدا ہوتا ہے جب انتظامی مہارت قانون سازی کی صلاحیت کا متبادل بن جاتی ہے بجاۓ اس کے کہ وہ اسے مضبوط بنانے کا ایک ذریعہ رہے۔ اگر قانون ساز کسی مجوزہ قانون کا آزادانہ جائزہ نہیں لے سکتے، اس کے اثرات کی نشاندہی نہیں کر سکتے یا اس کے بنیادی مفروضوں کو چیلنج نہیں کر سکتے، تو مسودہ سازی اور پالیسی کا عمل غیر متناسب طور پر انتظامیہ پر منحصر ہو جاتا ہے۔ جو ادارہ حکومت کے قانونی فریم ورک کا تعین کرنے کا ذمہ دار ہے، وہ خود کو ان ہی تجاویز پر ردِعمل دینے تک محدود پاتا ہے جو اس مشینری نے تیار کی ہوتی ہیں جو بعد میں انہیں نافذ کرے گی۔
یہ قانون سازی میں سول سرونٹس کی شرکت کے خلاف کوئی دلیل نہیں ہے۔ حکومتوں کو پیشہ ورانہ انتظامی مشورے کی ضرورت ہوتی ہے، اور پیچیدہ قانون سازی اکثر ماہرانہ علم کا مطالبہ کرتی ہے۔ تاہم، تکنیکی معاونت کو جمہوری اتھارٹی کے فریم ورک کے اندر کام کرنا چاہیے۔ منتخب مقننہ کے پاس اپنے تحقیقی شعبے، قانونی مشیر، پالیسی ماہرین اور قانون سازی کے مسودے کی مستقل معاونت ہونی چاہیے۔ ان کے ارکان کو اس قابل ہونا چاہیے کہ وہ صرف انتظامیہ پر انحصار کیے بغیر حکومتی تجاویز کو پرکھ سکیں، آزادانہ جائزے حاصل کر سکیں اور متبادل حل پیش کر سکیں۔
یہ فرق بنیادی ہے: مہارت کو نمائندہ اداروں کو مضبوط بنانا چاہیے، انہیں محتاج نہیں بنانا چاہیے۔
سیاسی جماعتیں اور ادارہ جاتی احتساب کی کمزوری
یہ مسئلہ سیاسی جماعتوں کی داخلی تنظیم کے باعث مزید پیچیدہ ہو جاتا ہے۔ اکثر معاملات میں، پاکستان میں سیاسی جماعتیں مضبوط، جمہوری اور ادارہ جاتی طور پر منظم اداروں کے طور پر کام کرنے کے بجائے انفرادی رہنماؤں اور ان کے فوری سیاسی اختیار کے گرد ہی گھومتی رہتی ہیں۔ ان کی اندرونی تحقیقی صلاحیت، پالیسی ڈویلپمنٹ کا طریقہ کار اور قانون سازوں کو تیار کرنے کے نظام اکثر جدید پارلیمانی حکومت کے تقاضوں کے لیے نا کافی ہوتے ہیں۔
یہ قیادت کے گرد گھومنے والی سیاسی ثقافت منتخب نمائندوں کی خودمختاری کو کمزور کرتی ہے۔ قانون سازوں سے توقع کی جاتی ہے کہ وہ اپنے حلقوں کی نمائندگی کریں، قانون سازی میں حصہ لیں اور حکومتی کارکردگی کی جانچ کریں۔ تاہم، ان کا سیاسی مستقبل پارٹی قیادت کی منظوری پر منحصر ہو سکتا ہے۔ پارٹی ٹکٹ، سیاسی حمایت یا بااثر عہدوں تک رسائی کھونے کا خدشہ انہیں اپنی سیاسی تنظیم کے اندر موجود بااثر شخصیات سے سوال کرنے سے روک سکتا ہے۔
یہ مسئلہ صوبائی اسمبلیوں میں خصوصاً نمایاں ہوتا ہے، جہاں وزرائے اعلیٰ وسیع سیاسی اور انتظامی اثر و رسوخ استعمال کرتے ہیں۔ حکمران جماعت کا رکن وزیراعلیٰ کے فیصلوں پر سوال اٹھانے، وزراء کی کارکردگی کو چیلنج کرنے یا بااثر محکموں سے وضاحت طلب کرنے میں ہچکچاہٹ محسوس کر سکتا ہے۔ یہاں تک کہ جب کوئی معاملہ قانون سازی کی جانچ پڑتال کا تقاضا کرتا ہو، پارٹی ڈسپلن اور سیاسی تحفظات خود مختار اقدام کی حوصلہ شکنی کر سکتے ہیں۔
نتیجتاً، احتساب انتخابی اور سطحی ہو کر رہ جاتا ہے۔ اپوزیشن جماعتیں حکومت کو چیلنج کر سکتی ہیں، لیکن حکمران جماعت کے اندر سے جانچ پڑتال محدود ہی رہتی ہے۔ تاہم، موثر پارلیمانی نگرانی صرف اس بات پر منحصر نہیں ہونی چاہیے کہ کوئی رکن اپوزیشن سے تعلق رکھتا ہے یا سرکاری بینچوں سے۔ ہر منتخب نمائندے کے پاس یہ ادارہ جاتی اختیار اور پیشہ ورانہ معاونت ہونی چاہیے کہ وہ عوامی مفاد میں انتظامی فیصلوں پر سوال اٹھا سکے۔
ایک مقننہ محض پارٹی نمائندوں کا اجتماع نہیں ہے۔ اسے ایک خود مختار آئینی ادارے کے طور پر کام کرنا چاہیے۔
باضابطہ اختیارات سے مؤثر قانون سازی کی صلاحیت تک
پاکستان کا آئین مقننہ کو اہم اختیارات فراہم کرتا ہے، لیکن صرف آئینی اختیار ادارہ جاتی اثریت کی ضمانت نہیں دیتا۔ ان اختیارات کو استعمال کرنے کی صلاحیت منتخب نمائندوں کو دستیاب وسائل، طریقہ کار اور پیشہ ورانہ معاونت پر منحصر ہوتی ہے۔
مؤثر مقننہ کے لیے مستقل تحقیقی شعبوں کی ضرورت ہوتی ہے جو حکومتی پالیسیوں، عوامی اخراجات، معاشی تجاویز اور انتظامی کارکردگی کا تجزیہ کرنے کی صلاحیت رکھتے ہوں۔ پارلیمانی کمیٹیوں کو قانون سازی کا جائزہ لینے، متعلقہ معلومات طلب کرنے اور قوانین کے نفاذ کا ارزشیابی جائزہ لینے کے لیے ماہرانہ معاونت کی ضرورت ہوتی ہے۔ ارکان کو آزادانہ قانونی مشورے اور قابلِ اعتماد ڈیٹا تک رسائی حاصل ہونی چاہیے۔ قانون سازی کا مسودہ تیار کرنا صرف سرکاری محکموں کی خصوصی ملکیت نہیں رہنا چاہیے۔
بجٹ کا عمل اس چیلنج کی بہترین مثال ہے۔ عوامی اخراجات کی منظوری دینا منتخب نمائندوں کی سب سے اہم ذمہ داریوں میں سے ایک ہے۔ تاہم، معنی خیز جانچ پڑتال کے لیے آمدنی کے تخمینوں، محکماتی تخصیص، ترقیاتی اخراجات، قرض کی ذمہ داریوں اور عوامی سرمایہ کاری سے متوقع نتائج کا جائزہ لینے کی صلاحیت درکار ہوتی ہے۔ آزادانہ بجٹ تجزیے کے بغیر، قانون سازی کی منظوری حکومت کی مالیاتی ترجیحات کا ایک موثر جائزہ بننے کے بجائے صرف ایک طریقہ کار کا عمل بن کر رہ جاتی ہے۔
یہی اصول قانون سازی پر بھی لاگو ہوتا ہے۔ کسی مجوزہ قانون کا جائزہ نہ صرف اس کے فوری سیاسی مقصد کے لیے لیا جانا چاہیے بلکہ اس کی آئینی درستگی، انتظامی نتائج، مالیاتی اثرات اور شہریوں پر پڑنے والے اثرات کے لیے بھی لیا جانا چاہیے۔ قانون سازوں کو یہ پوچھنے کی صلاحیت کی ضرورت ہے کہ آیا کوئی قانون ضروری ہے، آیا وہ اصل مسئلے کو حل کرتا ہے اور آیا اس کے نفاذ کی نگرانی کی جا سکتی ہے۔ یہ وہ سوالات نہیں ہیں جن کا جواب صرف سیاسی بحث کے ذریعے دیا جا سکے۔ ان کے لیے تحقیق، شواہد اور ادارہ جاتی مہارت کی ضرورت ہوتی ہے۔
مقننہ کی اصلاح ریاست کی اصلاح کے لیے ناگزیر ہے
پاکستان میں اکثر سول سروس اصلاحات، انتظامی کارکردگی اور سرکاری محکموں کی کارکردگی پر بحث ہوتی ہے۔ تاہم، یہ مباحثے اس وقت تک نامکمل رہیں گے جب تک کہ وہ مقننہ کی ادارہ جاتی کمزوری کو حل نہیں کرتے۔ بیوروکریسی کی نگرانی کرنے والے ادارے کو مضبوط کیے بغیر بیوروکریسی کی اصلاح کرنے سے بنیادی عدم توازن پر کوئی فرق نہیں پڑے گا۔
مقصد بیوروکریسی کو کمزور کرنا یا سیاست دانوں اور منتظمین کے درمیان غیر ضروری تصادم پیدا کرنا نہیں ہونا چاہیے۔ ایک پیشہ ور بیوروکریسی ریاست کے لیے ناگزیر ہے۔ لیکن اسے واضح جمہوری سمت، آئینی حدود اور موثر مقننہ کی نگرانی میں کام کرنا چاہیے۔ منتخب نمائندوں اور سول سرونٹس کے درمیان تعلقات ادارہ جاتی توازن پر مبنی ہونے چاہئیں: منتظمین پیشہ ورانہ مشورے فراہم کرتے ہیں اور قانونی فیصلوں کو نافذ کرتے ہیں، جبکہ مقننہ قانونی فریم ورک قائم کرتی ہے، پبلک پالیسی کی منظوری دیتی ہے اور انتظامیہ کو جوابدہ بناتی ہے۔
اس کے لیے سیاسی جماعتوں کے اندر بھی اصلاحات کی ضرورت ہے۔ جماعتوں کو پالیسی تحقیق، قانون سازی کی تربیت اور اپنے منتخب ارکان کے لیے پیشہ ورانہ معاونت میں سرمایہ کاری کرنی چاہیے۔ پارلیمانی شرکت کی بنیاد تیاری اور کارکردگی پر ہونی چاہیے، محض سیاسی وفاداری پر نہیں المعیار۔ اندرونی جمہوری عمل کو بحث کی حوصلہ افزائی کرنی چاہیے اور نمائندوں کو بلا خوف سوالات اٹھانے کی اجازت دینی چاہیے۔
بالآخر، ایک باصلاحیت مقننہ نہ صرف بہتر قوانین کے لیے بلکہ ایک زیادہ جوابدہ ریاست کے لیے بھی ضروری ہے۔ یہ شہریوں کو ایک ایسا ادارہ جاتی ذریعہ فراہم کرتی ہے جس کے ذریعے حکومتی طاقت پر سوال اٹھایا جا سکتا ہے، عوامی وسائل کی جانچ پڑتال کی جا سکتی ہے اور انتظامی اختیار کو جمہوری کنٹرول کے تابع کیا جا سکتا ہے۔ اس صلاحیت کے بغیر، انتخابات اقتدار کے استعمال کے بنیادی طریقے کو بدلے بغیر صرف سیاسی قیادت کو بدل سکتے ہیں۔
قانون سازی کی اصلاح کے مقدمے کی تفہیم
یہ سوالات ریپبلک پالیسی کی شائع کردہ کتاب “پاکستان میں حکومت کی مقننہ شاخ کی اصلاح” کے بنیادی نقطہ نظر میں شامل ہیں۔ یہ کتاب ان ادارہ جاتی کمزوریوں کا معائنہ کرتی ہے جو پاکستان کی مقننہ کی اثریت کو محدود کرتی ہیں اور اس بات کو اجاگر کرتی ہے کہ حکومت کی بہتری کے لیے قانون سازی کی اصلاح کیوں ناگزیر ہے۔ بنیادی چیلنج پارلیمانی اداروں کے باضابطہ وجود سے آگے بڑھنا اور قوانین بنانے، انتظامیہ کی جانچ کرنے، آزادانہ تحقیق کرنے اور عوامی حکام کو جوابدہ بنانے کی ان کی عملی صلاحیت کو تیار کرنا ہے۔
پاکستان حکومت کا ایک حقیقی طور پر جوابدہ نظام اس وقت تک قائم نہیں کر سکتا جب تک کہ اس کے منتخب ادارے ان انتظامی مشینری سے ادارہ جاتی طور پر کمزور رہیں جن کی نگرانی کی ان سے توقع کی جاتی ہے۔ اس لیے مقننہ کو مضبوط بنانا صرف پارلیمانی معاملہ نہیں ہے۔ یہ سیاسی اتھارٹی اور انتظامی طاقت کے درمیان توازن بحال کرنے، پبلک پالیسی کے معیار کو بہتر بنانے اور جمہوری حکومت کو عملی طور پر کارآمد بنانے کی طرف ایک ضروری قدم ہے۔
کتاب “پاکستان میں حکومت کی مقننہ شاخ کی اصلاح” کی کاپی حاصل کریں اور ایک مضبوط، زیادہ باصلاحیت اور جوابدہ مقننہ کے مقدمے کا مطالعہ کریں۔
رابطہ کی تفصیلات:
ریپبلک پالیسی کی تحقیقی مطبوعات، پالیسی بریف اور آئینی و پارلیمانی اصلاحات سے متعلق کتابوں کی گھر پر فراہمی کے لیے واٹس ایپ پر رابطہ کریں
: 0341-4222501
