ندیم الحق
تین دہائیوں سے زیادہ عرصے سے پاکستان نے معاشی ترقی کی تلاش تقریباً ہر غلط سمت میں کی ہے۔ ہر بحران کے بعد ایک نیا ٹیکس مراعاتی پیکیج، ایک نئی رعایتی قرضہ اسکیم، ایک نئی صنعتی پالیسی، ایک نیا برآمدی پیکیج، ایک نیا خصوصی اقتصادی زون اور ایک نیا عطیہ دہندگان کے مالی تعاون سے چلنے والا اصلاحاتی پروگرام سامنے آتا رہا ہے۔ اس کے باوجود سرمایہ کاری کمزور، پیداواری صلاحیت جمود کا شکار اور برآمدات مایوس کن حد تک محدود ہیں۔ ہم مسلسل ٹیکس، شرحِ سود اور شرحِ مبادلہ پر بحث کرتے رہتے ہیں، مگر اس ادارہ جاتی حقیقت کو نظر انداز کرتے ہیں جو بنیادی طور پر یہ طے کرتی ہے کہ کاروباری افراد سرمایہ کاری کریں گے بھی یا نہیں۔
پاکستان کی معیشت پر سب سے بڑا ٹیکس وہ ہے جو بجٹ میں کہیں دکھائی نہیں دیتا۔ یہ ضابطہ کاری کی لاگت ہے۔ یہاں ضابطہ کاری سے مراد صارفین کا تحفظ، معاہدوں کا نفاذ یا منڈی کی ناکامیوں کی اصلاح نہیں، بلکہ انتظامی اختیار کو برقرار رکھنے کے ایک آلے کے طور پر ضابطہ کاری ہے۔ یہ ٹیکس وفاقی محصولات بورڈ وصول نہیں کرتا، بلکہ اجازت ناموں، لائسنسوں، عدم اعتراض کے سرٹیفکیٹس، معائنوں، اسناد، منظوریوں، اعلانات، سرکلروں اور کمیٹیوں کے ذریعے وصول ہوتا ہے جو شہریوں اور معمول کی معاشی سرگرمی کے درمیان حائل رہتی ہیں۔ اس کی ادائیگی صرف پیسے کی صورت میں نہیں ہوتی بلکہ وقت، غیر یقینی، تاخیر اور انتظامی صوابدید سے پیدا ہونے والے ان بے شمار مواقع کی صورت میں بھی ہوتی ہے جو ہر انتظامی رکاوٹ کے ساتھ اختیارات کے ناجائز استعمال اور ذاتی مفاد کے حصول کے لیے پیدا ہوتے ہیں۔
میں اسے پہلے بھی پاکستان کی ’’رکاوٹوں کی معیشت‘‘ قرار دے چکا ہوں۔ رچرڈ تھیلر اور کیس سن اسٹین نے ’’رکاوٹ‘‘ کی اصطلاح ایسے انتظامی پیچیدگیوں کے لیے استعمال کی جو شہریوں کے لیے خدمات تک رسائی یا اپنے حقوق کے استعمال کو غیر ضروری طور پر مشکل بنا دیتی ہیں۔ پاکستان نے اس رکاوٹ کو ایک بدقسمت انتظامی ضمنی نتیجے سے بڑھا کر حکمرانی کے فلسفے میں تبدیل کر دیا ہے۔ ہم نے رکاوٹ کو ادارہ جاتی شکل دے دی ہے۔ ہم نے ایسی معیشت تشکیل دی ہے جس میں کاروباری شخص کا سب سے بڑا مسئلہ اکثر مسابقت، ٹیکنالوجی یا مالیات نہیں بلکہ خود ریاست ہوتی ہے۔
اس نظام کی جڑیں نوآبادیاتی استحصالی ریاست میں پیوست ہیں، جو مقامی کاروباری سرگرمی کو شک کی نگاہ سے دیکھتی اور انتظامیہ کو معاشی تحرک کے بجائے کنٹرول کے گرد منظم کرتی تھی۔ اس کا مقصد نظم و ضبط برقرار رکھنا، محصولات جمع کرنا اور سامراجی مفادات کا تحفظ تھا، نہ کہ مسابقتی منڈیاں پیدا کرنا یا کاروباری سرگرمی کی حوصلہ افزائی کرنا۔ بدقسمتی سے پاکستان نے صرف یہ انتظامی مشینری ہی ورثے میں نہیں لی بلکہ اس کے پیچھے موجود فلسفہ بھی اپنا لیا۔
کنٹرول پر مبنی ریاست کو فعال اور معاون ریاست سے تبدیل کرنے کے بجائے، آنے والی حکومتوں نے ضابطہ جاتی ڈھانچے کو مزید وسیع کیا۔ منصوبہ بندی، صنعتی لائسنسنگ، قومیانے، ماحولیاتی نگرانی، سلامتی کے تقاضوں اور عطیہ دہندگان کے زیر اثر حکمرانی کی اصلاحات نے ضابطوں کی نئی تہیں تو شامل کیں، مگر پرانے ضابطوں میں سے تقریباً کوئی ختم نہیں کیا گیا۔ ہر بحران ایک نئے ضابطے کا جواز بنا، ہر اسکینڈل ایک نئی منظوری کا اور ہر منڈی کی خامی ایک نئی مداخلت کا سبب بنی، یہاں تک کہ ریاست اجازت ناموں کے ایک پیچیدہ نظام میں تبدیل ہوگئی، جہاں انتظامی صوابدید نے بتدریج منڈی کی آزادی کی جگہ لے لی۔
انفرادی ضابطے انسانی جسم میں کولیسٹرول کی طرح ہوتے ہیں۔ ہر ضابطہ الگ سے بے ضرر، بلکہ بعض اوقات مفید بھی دکھائی دے سکتا ہے۔ مسئلہ ان کے جمع ہونے میں ہے۔ ایک اجازت نامہ شاید سرمایہ کاری کو تباہ نہ کرے، لیکن سو اجازت نامے یقیناً ایسا کر سکتے ہیں۔ جس طرح کولیسٹرول رفتہ رفتہ شریانوں کو تنگ کرتا ہے اور بالآخر خون کی مؤثر گردش مشکل ہوجاتی ہے، اسی طرح ضابطہ جاتی رکاوٹیں بھی آہستہ آہستہ معیشت کو اس حد تک جکڑ دیتی ہیں کہ کاروباری سرگرمی خود حرکت کرنے میں دشواری محسوس کرنے لگتی ہے۔
یہ ضابطہ جاتی کولیسٹرول ہے۔ مالی اخراجات کے برعکس، جن کی لاگت سالانہ بجٹ میں واضح طور پر نظر آتی ہے، ضابطہ جاتی اخراجات تقریباً مکمل طور پر پوشیدہ رہتے ہیں۔ حکومت جانتی ہے کہ سڑکوں، اسپتالوں یا دفاع پر کتنا خرچ کیا جا رہا ہے، لیکن اسے تقریباً کوئی اندازہ نہیں کہ ضابطوں کے ذریعے کاروباری اداروں اور گھرانوں پر تعمیل کی کتنی لاگت عائد کی جا رہی ہے۔ کوئی وزارت یہ نہیں بتاتی کہ کاروباری ادارے منظوریوں کے حصول میں کتنے گھنٹے صرف کرتے ہیں۔ کوئی سالانہ رپورٹ یہ حساب نہیں دیتی کہ مختلف محکموں کے درمیان فائلوں کی گردش کے دوران کتنی سرمایہ کاری تاخیر کا شکار ہوتی ہے۔ کوئی بجٹ انتظامی صوابدید کی وجہ سے ضائع ہونے والے مواقع کی قیمت کو دستاویزی شکل نہیں دیتا۔
جس چیز کی پیمائش نہ کی جاسکے، اسے عموماً بہتر طور پر منظم بھی نہیں کیا جاتا۔ معاشی نظریہ کئی دہائیوں سے اس مسئلے کو سمجھتا آیا ہے۔ رونالڈ کوز نے واضح کیا کہ لین دین کی لاگت منڈیوں اور کاروباری اداروں کی تنظیم کو متاثر کرتی ہے۔ ڈگلس نارتھ نے مؤقف اختیار کیا کہ ادارے طویل المدت معاشی کارکردگی کا تعین کرتے ہیں کیونکہ وہ لین دین کی لاگت کو متاثر کرتے ہیں۔ ہرنانڈو ڈی سوتو نے دکھایا کہ ضرورت سے زیادہ ضابطہ کاری کاروباری افراد کو غیر رسمی معیشت میں دھکیل دیتی ہے کیونکہ قانونی حیثیت اختیار کرنا حد سے زیادہ مہنگا بنا دیا جاتا ہے۔ عوامی انتخاب کے ماہرین، مثلاً جیمز بکانن، نے یاد دلایا کہ بیوروکریسی بھی دیگر تمام تنظیموں کی طرح ترغیبات کے تحت کام کرتی ہے اور فطری طور پر اپنے اختیار کو بڑھانے کی کوشش کرتی ہے۔
پاکستان ان تمام تصورات کی بیک وقت عملی مثال پیش کرتا ہے۔ ہمارا انتظامی نظام لین دین کی لاگت پیدا کرنے والی ایک فیکٹری بن چکا ہے۔ کاروبار شروع کرنا، عمارت تعمیر کرنا، جائیداد رجسٹر کرانا، پیداوار میں توسیع کرنا، مشینری درآمد کرنا یا کوئی نئی خدمت متعارف کرانا اکثر مختلف دائرہ اختیار، متضاد ضابطوں اور ایسی صوابدیدی منظوریوں سے گزرنے کا تقاضا کرتا ہے جنہیں وہ ادارے نافذ کرتے ہیں جو شاذونادر ہی ایک دوسرے سے مربوط ہوتے ہیں۔ نتیجہ محض زحمت نہیں بلکہ کاروبار کرنے کی لاگت میں ایک منظم اضافہ ہے، جو سرمایہ کاری کم کرتا، جدت کی حوصلہ شکنی کرتا اور موجودہ کاروباری اداروں کو مسابقت سے تحفظ فراہم کرتا ہے۔
یہ اخراجات محض اتفاقی نہیں ہیں۔ یہ اس چیز کو برقرار رکھتے ہیں جسے ’’سیکریٹری کی ریاست‘‘ کہا جاسکتا ہے۔ نوآبادیاتی دور سے پاکستان کے حکمرانی کے ڈھانچے نے اعلیٰ سرکاری افسران کے ہاتھوں میں غیر معمولی اختیارات مرکوز کیے ہیں۔ وزارتیں ضابطے بناتی، ان کی تشریح کرتی، استثنا جاری کرتی، نگران اداروں کی نگرانی کرتی اور اکثر انہی قواعد سے پیدا ہونے والے تنازعات پر نیم عدالتی اختیارات بھی استعمال کرتی ہیں جنہیں وہ خود نافذ کرتی ہیں۔ یوں سیکریٹری بیک وقت قانون ساز، نگران، تشریح کار اور دربان بن جاتا ہے۔ منڈیاں صرف اتنی ہی آزادی سے کام کرتی ہیں جتنی انتظامی صوابدید اجازت دیتی ہے۔
یہ ایک آزاد منڈی کی معیشت کے بالکل برعکس ہے، جہاں حکومت وسیع تر قواعد وضع کرتی ہے اور معاشی فیصلے شہریوں اور کاروباری اداروں پر چھوڑ دیتی ہے۔ ایسا فلسفہ لازماً ذاتی مفاد کے حصول کو فروغ دیتا ہے کیونکہ صوابدید کی خود ایک معاشی قدر ہوتی ہے۔ ہر روکی گئی منظوری سودے بازی کی طاقت پیدا کرتی ہے۔ ہر ایسا لائسنس جو نئے اداروں کے داخلے کو محدود کرتا ہے، موجودہ کاروباری اداروں کو تحفظ دیتا ہے۔ ہر معائنہ گفت و شنید کے نئے مواقع پیدا کرتا ہے۔ چنانچہ پیچیدگی ان لوگوں کے لیے ایک اثاثہ بن جاتی ہے جو اسے چلاتے ہیں۔ یہی وجہ ہے کہ ضابطہ جاتی نظام اس وقت بھی پھیلتے رہتے ہیں جب وہ واضح طور پر قومی فلاح کو نقصان پہنچا رہے ہوں۔
مختلف حکومتوں نے اس مسئلے کو ڈیجیٹل نظام، ایک ہی مقام پر متعدد خدمات کی فراہمی اور ’’کاروبار کرنے میں آسانی‘‘ جیسے اقدامات کے ذریعے حل کرنے کی کوشش کی ہے۔ یہ اقدامات قابلِ قدر ضرور ہیں، مگر ان کے ذریعے انتظامی کارکردگی اور ضابطے کی ضرورت کو ایک ہی سمجھ لیا جاتا ہے۔ اگر ایک برقی نظام میں بھی بیس غیر ضروری منظوریوں کی ضرورت ہو تو وہ بیس غیر ضروری منظوریوں ہی کا نظام رہے گا۔ برقی کاغذی کارروائی بھی آخرکار کاغذی کارروائی ہی ہے۔ ٹیکنالوجی بیوروکریسی کو تیز کرسکتی ہے، مگر اس کے وجود کو جائز ثابت نہیں کرسکتی۔
اس صورتِ حال کو بدلنے کے لیے ضابطہ جاتی نظام کی جڑ سے تطہیر ضروری ہے۔
روایتی اصلاحات کے برعکس، اس عمل کا آغاز اس مفروضے سے ہونا چاہیے کہ موجودہ ضابطوں کو محض اس لیے برقرار رہنے کا کوئی خودکار حق حاصل نہیں کہ وہ پہلے سے نافذ ہیں۔ اس کے لیے درج ذیل اقدامات کیے جانے چاہییں:
۱۔ کابینہ کو اعلان کرنا چاہیے کہ چھ ماہ کے اندر ہر ماتحت ضابطہ، اعلان، سرکلر، لائسنس، اجازت نامہ، معائنہ جاتی طریقۂ کار اور انتظامی منظوری، جو تفویض کردہ اختیار کے تحت جاری کی گئی ہو، خود بخود ختم ہوجائے گی، جب تک اسے واضح طور پر دوبارہ نافذ نہ کیا جائے۔
۲۔ ہر وزارت کو چھ ماہ کے اندر یہ ثابت کرنا چاہیے کہ ہر ضابطہ چار سادہ اصولوں پر پورا اترتا ہے۔ کیا اس کی واضح قانونی بنیاد موجود ہے؟ کیا یہ کسی قابلِ شناخت منڈی کی ناکامی یا عوامی مقصد سے متعلق ہے؟ کیا ضابطہ جاتی اثرات کے تجزیے کے ذریعے اس کی معاشی لاگت کا باقاعدہ جائزہ لیا گیا ہے؟ کیا شفاف لاگت و فائدہ تجزیے سے یہ ثابت ہوتا ہے کہ اس کے سماجی فوائد اس کی تعمیلی لاگت سے زیادہ ہیں؟ ان میں سے کسی بھی شرط پر پورا نہ اترنے کی صورت میں ضابطہ خود بخود ختم ہوجانا چاہیے۔
۳۔ اس جائزے کی ذمہ داری ان وزارتوں کو نہیں سونپی جانی چاہیے جو اپنے ہی اختیارات کا جائزہ لے رہی ہوں۔ کابینہ کو ایک آزاد ضابطہ جاتی جائزہ کمیشن قائم کرنا چاہیے، جو اس تطہیری عمل کی مدت تک کام کرے اور جس میں ممتاز ماہرینِ معاشیات، ماہرینِ قانون، انجینئرز، کاروباری رہنما، صارفین کے نمائندے اور ادارہ جاتی تجزیے کے ماہرین شامل ہوں۔ بیوروکریٹس شواہد فراہم کریں، مگر انہیں ان ضابطوں پر فیصلہ کرنے کا اختیار نہیں ہونا چاہیے جن سے ان کے اپنے اختیارات وابستہ ہیں۔
۴۔ بعد ازاں مسابقتی کمیشن یا کسی تحقیقی ادارے کے تحت مستقل ضابطہ جاتی جائزہ اور اثرات کے تجزیے کا نظام قائم کیا جانا چاہیے، جو باقاعدگی سے پارلیمان اور عوام کے سامنے ضابطوں کے جائزے اور ان کے اثرات کی رپورٹ پیش کرے۔ ممکنہ طور پر پارلیمان میں ضابطہ کاری کے لیے ایک قائمہ کمیٹی بھی تشکیل دی جانی چاہیے۔
۵۔ شفافیت بھی اتنی ہی اہم ہے۔ کمیشن کو ہر ماہ ایک ضابطہ جاتی اثراتی رپورٹ شائع کرنی چاہیے، جس میں ختم کیے گئے ضابطوں، برقرار رکھے گئے ضابطوں، تعمیل کی لاگت میں کمی، انتظامی وقت کی بچت اور ان وزارتوں کی تفصیل شامل ہو جو اپنے جائزے مکمل کرنے میں ناکام رہیں۔ جس طرح حکومتیں اخراجات کی پیمائش کے لیے مالیاتی حسابات شائع کرتی ہیں، اسی طرح انہیں معاشرے پر عائد ہونے والی لاگت کی پیمائش کے لیے ضابطہ جاتی حسابات بھی شائع کرنے چاہییں۔
ایسی رپورٹس خود حکومتی نظام کی ترغیبات کو بنیادی طور پر تبدیل کردیں گی۔ وزارتیں اس بات پر مقابلہ کرنا شروع کردیں گی کہ وہ کتنے نئے ضابطے جاری کرسکتی ہیں، اس کے بجائے کہ وہ کتنے فرسودہ ضابطوں کو کامیابی سے ختم کرسکتی ہیں۔
مقصد ضابطہ کاری کا مکمل خاتمہ نہیں بلکہ دانشمندانہ ضابطہ کاری ہے۔ ماحولیاتی معیار، مالیاتی نگرانی، صارفین کا تحفظ اور مسابقتی پالیسی جدید ریاست کے ضروری فرائض ہیں۔ جس چیز کا خاتمہ ہونا چاہیے وہ ایسی ضابطہ کاری ہے جو صرف اس لیے موجود ہے کہ کسی نے کبھی اس کی ضرورت پر سوال نہیں اٹھایا۔
بالآخر معاشی ترقی کا انحصار اس بات پر کم ہوتا ہے کہ حکومتیں کتنا خرچ کرتی ہیں اور اس بات پر زیادہ کہ وہ حکمرانی کس انداز میں کرتی ہیں۔ پاکستان میں معاشی اصلاحات کی بحث بہت طویل عرصے سے صرف وسیع تر معاشی اشاریوں تک محدود رہی ہے۔ ہم ٹیکسوں پر توجہ مرکوز کرتے ہیں مگر لین دین کی لاگت کو نظر انداز کردیتے ہیں۔ ہم مالیاتی خسارے پر بحث کرتے ہیں مگر انتظامی بوجھ کو نظرانداز کرتے ہیں۔ ہم مراعات کے ذریعے سرمایہ کاری حاصل کرنے کی کوشش کرتے ہیں، مگر ایسے اداروں کو برقرار رکھتے ہیں جو منظم انداز میں کاروباری سرگرمی کی حوصلہ شکنی کرتے ہیں۔
جب تک پاکستان سیکریٹری کی ریاست کو ایک معاون اور فعال ریاست سے تبدیل نہیں کرتا، جب تک ضابطہ کاری اختیار کے بجائے شواہد کی بنیاد پر نہیں ہوتی، اور جب تک ہر ضابطے سے اس کے برقرار رہنے کا جواز پیش کرنے کا تقاضا نہیں کیا جاتا، ملک خوشحالی کی تلاش جاری رکھے گا، مگر ساتھ ہی جمع شدہ انتظامی رکاوٹوں کے اس بھاری بوجھ کو بھی اٹھاتا رہے گا جو اس کی معاشی حرکت کو مسلسل مفلوج کر رہا ہے۔
ندیم الحق
مصنف منصوبہ بندی کمیشن کے سابق ڈپٹی چیئرمین ہیں۔
