پاکستان میں حکمرانی کی بحث کو محض انتظامی کارکردگی یا انفرادی اداروں کی کارکردگی تک محدود نہیں کیا جا سکتا۔ اس بحث کا آغاز ایک بنیادی سوال سے ہونا چاہیے: کیا ریاست کا ڈھانچا ملک کی آئینی شناخت کی عکاسی کرتا ہےپاکستان کو وفاقی جمہوریہ کے طور پر سمجھنے کی ضرورت ہے: حکمرانی کی بنیادوں پر نظرِ ثانی
؟
پاکستان کی آئینی شناخت ایک وفاقی جمہوریہ کی ہے۔ اس کے باوجود عملی طور پر ملک اب بھی حکمرانی کے ایک ایسے مرکزی اور بیوروکریٹک نظام کے تحت چل رہا ہے جس پر بڑی حد تک نوآبادیاتی انتظامی ورثے کے اثرات ہیں۔ یہی تضاد پاکستان کے ادارہ جاتی مسائل کی بنیادی وجہ ہے۔ آئین ایک وفاقی جمہوری ریاست کا تصور پیش کرتا ہے، لیکن عوامی اختیارات کا استعمال اکثر ایسے انتظامی ڈھانچوں کے ذریعے ہوتا ہے جو تاریخی طور پر منتخب نمائندگی سے خاصی حد تک آزاد رہے ہیں۔
اس تضاد کو دور کرنے کے لیے محض چند انتظامی اصلاحات کافی نہیں۔ اس کے لیے ریاست کے فلسفے، آئینی بنیادوں اور ادارہ جاتی ساخت پر سنجیدگی سے دوبارہ غور کرنا ہوگا۔
وفاقیت اور جمہوریتِ جمہوریہ اس جائزے کے لیے ایک بنیادی فکری اور آئینی فریم ورک فراہم کرتے ہیں۔ وفاقیت سے مراد وفاق اور اس کی آئینی اکائیوں کے درمیان اختیارات کی آئینی تقسیم ہے، جبکہ جمہوریتِ جمہوریہ اس اصول پر قائم ہے کہ ریاستی اختیار عوام کے پاس ہوتا ہے اور منتخب نمائندے اس اختیار کو استعمال کرنے کے جائز نمائندے ہوتے ہیں۔ یہ دونوں اصول مل کر ہمیں یہ سمجھنے میں مدد دیتے ہیں کہ حکومت کیسے کام کرتی ہے، اس کے اختیارات کا سرچشمہ کیا ہے، یہ اختیارات کس طرح تقسیم ہوتے ہیں اور کن کے مفاد میں استعمال کیے جاتے ہیں۔
پاکستان کے آئین کا آرٹیکل ۱ اس بحث میں بنیادی اہمیت رکھتا ہے۔ یہ پاکستان کو ایک وفاقی جمہوریہ قرار دیتا ہے۔ یہ محض ملک کی رسمی شناخت نہیں، بلکہ ایک آئینی بنیاد ہے جس کی روشنی میں ریاستی اداروں، اختیارات کی تقسیم اور انتظامی انتظامات کو سمجھنا اور جانچنا چاہیے۔ اگر پاکستان آئینی طور پر ایک وفاقی جمہوریہ ہے تو اس کے حکومتی ڈھانچوں میں اختیارات کی وفاقی تقسیم اور عوامی حاکمیت کے اصول، دونوں کی جھلک نظر آنی چاہیے۔
اس آئینی وعدے اور ملک کی انتظامی حقیقت کے درمیان نمایاں فاصلہ موجود ہے۔ پاکستان کو نوآبادیاتی دور سے ایسا نظام ورثے میں ملا جس میں اختیارات انتظامیہ کے ہاتھوں میں مرتکز تھے اور ایک طاقتور بیوروکریسی کے ذریعے استعمال کیے جاتے تھے۔ اس نظام کا بنیادی مقصد جمہوری شرکت، ادارہ جاتی جواب دہی یا آئینی اکائیوں کی خودمختاری کو فروغ دینا نہیں، بلکہ انتظامی کنٹرول برقرار رکھنا تھا۔ ملک میں آئینی اور سیاسی تبدیلیوں کے باوجود اس ورثے کے کئی اہم پہلو آج بھی عوامی اختیار کی تنظیم اور استعمال پر اثرانداز ہوتے ہیں۔
نتیجتاً، پاکستان میں حکمرانی کا ایسا نظام تشکیل پایا ہے جس میں بیوروکریٹک ادارے اکثر اپنے آئینی کردار سے کہیں زیادہ اہمیت اختیار کر لیتے ہیں۔ ریاست کے کام چلانے کے لیے انتظامیہ ناگزیر ہے، لیکن انتظامی اختیار سیاسی نمائندگی کا متبادل نہیں بن سکتا۔ سرکاری ملازمین کی ذمہ داری ہے کہ وہ قانون پر عمل درآمد کریں، منتخب حکومتوں کو مشورہ دیں اور آئینی حدود کے اندر رہتے ہوئے سرکاری فرائض انجام دیں۔ وہ عوامی حاکمیت کا کوئی متبادل سرچشمہ نہیں ہیں اور نہ ہی انتظامی ادارے منتخب نمائندوں کے اختیار اور ذمہ داری کی جگہ لے سکتے ہیں۔
یہ فرق جمہوریتِ جمہوریہ کے تصور میں بنیادی حیثیت رکھتا ہے۔ ریاست اس کی انتظامی مشینری کی ملکیت نہیں ہوتی۔ اس کے اختیارات عوام سے حاصل ہوتے ہیں اور عوامی اختیار ایسے اداروں کے ذریعے استعمال ہونا چاہیے جو آئینی طور پر عوام کے سامنے جواب دہ ہوں۔ جب غیر منتخب انتظامی ڈھانچے عوامی ترجیحات کے تعین اور ریاستی اختیارات کے استعمال میں غالب کردار اختیار کر لیتے ہیں تو شہریوں، منتخب نمائندوں اور ریاست کے درمیان تعلق بگڑ جاتا ہے۔
وفاقیت اس مسئلے کے ایک دوسرے پہلو، یعنی مرکز میں اختیارات کے ارتکاز، کو بھی موضوع بناتی ہے۔ ایک حقیقی وفاقی نظام کے لیے ضروری ہے کہ اختیارات کی بامعنی آئینی تقسیم ہو، آئینی اکائیوں کی خودمختاری کا احترام کیا جائے اور یہ سمجھا جائے کہ صوبائی اختیار محض انتظامی سہولت کے لیے وفاق کی طرف سے دی گئی اجازت نہیں ہے۔ وفاقی اکائیاں وفاق کی آئینی بنیادیں ہوتی ہیں، مرکزی حکومت کے ماتحت دفاتر نہیں۔ ان کی خودمختاری عوامی اختیارات کی حقیقی تقسیم اور استعمال میں بھی نمایاں ہونی چاہیے۔
یہی اصول مقامی حکومت پر بھی لاگو ہوتا ہے۔ اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی کو محض انتظامی تبدیلی یا سرکاری دفاتر کی تنظیمِ نو نہیں سمجھنا چاہیے۔ اس کے لیے ضروری ہے کہ سیاسی، انتظامی اور مالی اختیارات ایسے اداروں کو منتقل کیے جائیں جو شہریوں کے قریب کام کرتے ہیں۔ اختیارات، وسائل اور جواب دہی کے بغیر مقامی حکومت جمہوری اختیارات کی نچلی سطح تک منتقلی کا ایک نامکمل تصور ہی رہتی ہے۔
یہی اصول حکمرانی کے ایک ایسے تصور کی بنیاد فراہم کرتے ہیں جسے پاکستان کے آئینی اور ادارہ جاتی نظام کا جائزہ لینے والی آٹھ کتابوں میں پیش کیا گیا ہے۔ ان میں ’’حکومت کے انتظامی شعبے کی اصلاح‘‘، ’’قانون ساز ادارے کی اصلاح‘‘، ’’عدالتی نظام کی اصلاح‘‘، ’’دی بیوروکریٹک کو‘‘ اور ’’وفاقی اکائیاں، انتظامی اکائیاں اور مقامی حکومت‘‘ سمیت دیگر تصانیف شامل ہیں۔ مجموعی طور پر یہ کتابیں ریاست کے تاریخی ارتقا، نوآبادیاتی انتظامی ڈھانچوں کے ادارہ جاتی اثرات، آئینی تضادات اور حکمرانی کے متبادل نظام کے امکانات کا جائزہ لیتی ہیں۔
اس کام کا مقصد کسی ایک ادارے، سیاسی جماعت یا پیشہ ورانہ گروہ کو تنقید کا نشانہ بنانا نہیں، بلکہ ریاست کو ایک مکمل آئینی نظام کے طور پر سمجھنا ہے۔ مقننہ، عدلیہ، انتظامیہ، بیوروکریسی، وفاقی اکائیوں، انتظامی اکائیوں اور مقامی حکومتوں کو ایک دوسرے سے الگ کرکے نہیں سمجھا جا سکتا۔ ان کے اختیارات اور ذمہ داریاں ایک دوسرے سے جڑی ہوئی ہیں، اور پورے نظام کی کارکردگی کا انحصار اس بات پر ہے کہ ان کے باہمی تعلقات ریاست کے بنیادی آئینی اصولوں کی عکاسی کرتے ہیں یا نہیں۔
اس بحث کا ایک اہم پہلو وفاقی اکائیوں اور انتظامی اکائیوں کے درمیان فرق ہے۔ عوامی گفتگو میں اکثر ان دونوں کو ایک ہی معنی میں استعمال کیا جاتا ہے، حالانکہ ان کی نوعیت بالکل مختلف ہے۔ وفاقی اکائیاں وفاق کے آئینی ڈھانچے سے اپنی حیثیت حاصل کرتی ہیں، جبکہ انتظامی اکائیاں حکومتی خدمات کی تنظیم اور فراہمی کے لیے قائم کیے گئے اندرونی انتظامات ہوتی ہیں۔ ان دونوں کو خلط ملط کرنے سے آئینی اختیار، خودمختاری اور سیاسی نمائندگی کے بنیادی سوالات نظروں سے اوجھل ہو سکتے ہیں۔ اسی طرح مقامی حکومت کو مضبوط بنانے کا مطلب وفاق کو کمزور کرنا نہیں، بلکہ ہر سطح پر اختیارات کی تقسیم کو بامعنی بنانا ہے۔
اس لیے بنیادی مؤقف یہ ہے کہ پاکستان کو صرف زیادہ مؤثر بیوروکریسی کی ضرورت نہیں۔ اسے ایسے حکومتی ڈھانچے کی ضرورت ہے جس میں ہر ادارہ اپنے آئینی کردار کے اندر رہ کر کام کرے۔ انتظامی صلاحیت اہم ہے، لیکن اس کے ساتھ جمہوری جواب دہی بھی ضروری ہے۔ وفاقی خودمختاری اہم ہے، لیکن اسے ادارہ جاتی صلاحیت اور ذمہ دارانہ حکمرانی کی مدد حاصل ہونی چاہیے۔ مقامی حکومت بھی ضروری ہے، لیکن بامعنی اختیارات اور مالی وسائل کے بغیر وہ مؤثر انداز میں کام نہیں کر سکتی۔ یہ ایک وفاقی جمہوریہ کے لیے باہم مربوط تقاضے ہیں، ایک دوسرے کے متبادل انتظامی ترجیحات نہیں۔
ابھی تک اس مجوزہ نظام کے بنیادی تصورات پر کوئی ایسی مسلسل علمی تنقید سامنے نہیں آئی جس میں ان کے مرکزی دلائل کا براہِ راست جائزہ لیا گیا ہو۔ اس کام پر تنقید بھی ہوئی ہے، جس میں مصنف کو بھی ہدف بنایا گیا، لیکن ذاتی اعتراضات فکری مکالمے کا متبادل نہیں ہو سکتے۔ اصل سوالات آئینی اور ادارہ جاتی نوعیت کے ہیں: کیا وفاقیت کی یہ تشریح قابلِ قبول ہے؟ کیا جمہوریتِ جمہوریہ کی یہ تفہیم عوامی اختیار کے سرچشمے اور اس کے استعمال کی درست وضاحت کرتی ہے؟ کتابوں میں تجویز کردہ ادارہ جاتی انتظامات قابلِ عمل ہیں؟ کیا یہ پاکستان کے حکمرانی کے مسائل کا مربوط جواب فراہم کرتے ہیں؟ سنجیدہ غور و فکر کے مستحق سوالات یہی ہیں۔
ایک پختہ علمی ماحول میں ایسی بحث اور تنقید کا خیرمقدم ہونا چاہیے۔ حکمرانی کا کوئی بھی تصور تنقید سے بالاتر نہیں ہو سکتا، اور کسی متبادل نظام کی پیش کش بذاتِ خود اس کی درستگی کا ثبوت نہیں ہوتی۔ اس کے دلائل کو آئینی دفعات، تاریخی شواہد، ادارہ جاتی حقائق اور عملی نتائج کی روشنی میں جانچنا ضروری ہے۔ اسی طرح تنقید کرنے والوں کو بھی ذاتی پسند و ناپسند، پیشہ ورانہ حساسیت یا ادارہ جاتی تبدیلی کی مخالفت کے بجائے اصل دلائل کا جواب دینا چاہیے۔
پاکستان کی سیاسی اور انتظامی بحث میں ان تصورات کو جگہ دینے میں پیش آنے والی مشکلات قابلِ فہم ہیں۔ کئی دہائیوں سے عوامی مباحث پر مرکزی انتظامی سوچ کا غلبہ رہا ہے۔ خصوصاً پنجاب میں وفاقیت اور جمہوریتِ جمہوریہ کو حکمرانی کے بنیادی تصورات کے طور پر ہمیشہ وہ توجہ نہیں مل سکی جس کے وہ مستحق ہیں۔ اسی وجہ سے قائم شدہ ادارہ جاتی انتظامات پر نظرِ ثانی کی تجاویز کو ریاست کو اس کے آئینی تصور کے قریب لانے کی کوشش کے بجائے مانوس ڈھانچوں کے لیے خطرہ سمجھا جا سکتا ہے۔
لیکن کسی انتظامی نظام کا طویل عرصے تک قائم رہنا اسے خودبخود آئینی جواز فراہم نہیں کرتا۔ کسی انتظامی انتظام کی محض پائیداری اس بات کا ثبوت نہیں کہ وہ آئین سے مطابقت بھی رکھتا ہے۔ اسی طرح ادارہ جاتی مزاحمت کے امکان کو ریاستی اختیارات کی تقسیم پر غور سے گریز کا جواز نہیں بنانا چاہیے۔ اس تناظر میں اصلاحات کا مقصد محض ایک گروہ سے دوسرے گروہ کو اختیار منتقل کرنا نہیں، بلکہ یہ یقینی بنانا ہے کہ اختیارات مناسب اداروں کے ذریعے، مناسب سطح پر، آئینی قواعد کے تحت اور عوامی جواب دہی کے ساتھ استعمال ہوں۔
لہٰذا پاکستان میں حکمرانی کی بحث کو شخصیات اور محدود انتظامی سوالات سے آگے بڑھنا ہوگا۔ ملک کو آئینی اختیار، جمہوری نمائندگی، وفاقی خودمختاری اور بیوروکریٹک انتظامیہ کے باہمی تعلق پر سنجیدہ مکالمے کی ضرورت ہے۔ اس بحث میں نہ موجودہ اداروں کو مثالی سمجھا جانا چاہیے اور نہ ہی ریاست کے لیے ان کی خدمات کو نظرانداز کرنا چاہیے۔ ضرورت اس امر کی ہے کہ آئینی حدود واضح کی جائیں اور ہر ادارے کو اپنے فرائض کی انجام دہی کے لیے ضروری اختیارات، وسائل اور ذمہ داریاں فراہم کی جائیں۔
بالآخر اصل چیلنج ایک مرکزی اور نوآبادیاتی انتظامی ریاست کو ایک فعال وفاقی جمہوریہ میں تبدیل کرنا ہے۔ یہ محض انتظامی تبدیلیوں کا پروگرام نہیں، بلکہ ایک آئینی اور فکری عمل ہے۔ پاکستان کے اداروں کو آئین کے آرٹیکل ۱ میں بیان کردہ ریاستی شناخت کی روشنی میں جانچا جانا چاہیے۔ کسی بھی مجوزہ نظامِ حکمرانی کا اصل امتحان یہ ہے کہ آیا وہ عوامی اختیار کے استعمال کو شہریوں کے قریب لاتا ہے، آئینی وفاق کو مضبوط کرتا ہے اور سرکاری اداروں کو زیادہ جواب دہ بناتا ہے یا نہیں۔
اس نظام پر بحث تحقیق، شواہد اور آئینی دلائل کی بنیاد پر ہونی چاہیے۔ اس کے مصنف کی طرح ہر محقق اور عوامی پالیسی کے مفکر کو بھی تنقید کے لیے تیار رہنا چاہیے۔ لیکن تنقید کا ہدف خود خیالات اور دلائل ہونے چاہییں۔ پاکستان کو اپنی ریاست کی نوعیت پر علمی اور فکری مکالمے کی ضرورت ہے، نہ کہ ان لوگوں کے خلاف ذاتی محاذ آرائی کی جو موجودہ ڈھانچوں پر سوال اٹھاتے ہیں۔ اسی مکالمے کے ذریعے ملک اپنے آئین میں کیے گئے وفاقی جمہوریہ کے وعدے اور آج بھی حکمرانی پر اثرانداز ہونے والے مرکزی بیوروکریٹک نظام کے درمیان فاصلے کو کم کر سکتا ہے۔
ریپبلک پالیسی | حکمرانی، ادارے اور عوامی پالیسی
